用地刚性约束规划的16个城市（前瞻十四五）
用地刚性约束规划的16个城市（前瞻十四五）传统产权理论强调财产的私有化有助于实现资源的最佳利用。比如，发明一种产品就可以申请专利，或者将整片的土地先划分再修建房屋以便于销售。但经济模式演化至当代，财富的创造却往往有赖于对由多个持有人所分别掌握的产权要素进行有效的整合。从制药到电信，从软件到半导体，几乎所有高科技产品都需要整合大批专利。在城市建设领域，整合的问题就更为突出，因为各类房屋与基础设施的建设需要对分散持有的产权进行整体设计与统一开发，但在现实中却往往困守于易分难合的旧式所有权而难以实现。基于“反公地困局”文献与解决此类困局的原则性思路，本文提出未来的城中村改造与城市更新必须要在加快推进的同时避免过度“绅士化”。这需要在利用城中村、城边村集体土地新建租赁住房的同时，有效处理好当前严重阻碍城市更新的两类关键“反公地困局”，即民间频发性“钉子户”所导致的“漫天要价类反公地困局”以及政府常态性“多机构管制”所导致的“九龙治水类反公
【作者简介】
栾晓帆 (1982-)，男，武汉大学城市设计学院副研究员。
陶 然 (1972-)，男，中国人民大学经济学院教授、博士生导师。
＊国家自然科学基金项目“新型城镇化发展的关键因素及改革研究”(71533007)；国家社会科学基金项目(413227047203)。本文刊载于《城市规划》杂志2019年第10期。
1 引言自1990年代中后期以来，中国逐步建立且日益体系化的城市征地-出让制度极大地助推了工业化与城市化。随着越来越多的农村土地被征占转用，城市边界不断外延，城市空间大幅扩张。除了需要征占农村的耕地外，城市的扩张还不可避免地会触及农村宅基地。但由于农村宅基地拆迁成本远高于农地征用成本，城市扩张时地方政府通常会选择绕过这些农村宅基地。这就是很多大中城市出现为数众多的“城中村”的原因所在[1]。
近10多年来，随着很多人口流入地城市的地价与房价飙升，相当多城中村地段土地的再开发价值迅速增加。对地方政府与开发商而言，宅基地征占虽然费时、费力，但开始有利可图。在此背景下，出现了大规模的“运动式”城中村改造，致使暴力拆迁和相关群体性事件显著增多。
由于中国流动人口主要向少数大城市集中，而保障性住房却主要覆盖当地户籍人口，这导致相当比例的城市流动人口只能选择成本较低的城中村居住，同时本地村民利用自有宅基地提供廉价住房就可获得可观的房租收入。正因如此，城中村在我国城市化过程中发挥了非常积极的作用。但在目前各地政府和开发商主导的改造模式下，城中村改造后基本都变成了中、高档商品房小区。虽然改造后基础设施与城市面貌大大改善，但却基本上丧失了其对流动人口的容纳功能[2]，同时也导致周边尚未改造的城中村出现租金成本上升、土地碎化加剧等问题，进一步加剧了其未来更新改造的难度。
基于“反公地困局”文献与解决此类困局的原则性思路，本文提出未来的城中村改造与城市更新必须要在加快推进的同时避免过度“绅士化”。这需要在利用城中村、城边村集体土地新建租赁住房的同时，有效处理好当前严重阻碍城市更新的两类关键“反公地困局”，即民间频发性“钉子户”所导致的“漫天要价类反公地困局”以及政府常态性“多机构管制”所导致的“九龙治水类反公地困局”。对此，本文提出未来应通过两步博弈的机制设计来重新设定城市更新中的拆迁谈判机制，以及通过“放权简政”式的规划体制创新来进行破解。只有这样，才能加快推进“十四五”期间主要人口流入地城市的城中村改造与城市更新，为实现可持续且具包容性的新型城镇化探索新模式。
2 “反公地困局”传统产权理论强调财产的私有化有助于实现资源的最佳利用。比如，发明一种产品就可以申请专利，或者将整片的土地先划分再修建房屋以便于销售。但经济模式演化至当代，财富的创造却往往有赖于对由多个持有人所分别掌握的产权要素进行有效的整合。从制药到电信，从软件到半导体，几乎所有高科技产品都需要整合大批专利。在城市建设领域，整合的问题就更为突出，因为各类房屋与基础设施的建设需要对分散持有的产权进行整体设计与统一开发，但在现实中却往往困守于易分难合的旧式所有权而难以实现。
就城中村改造与城市更新而言，城市政府在政策操作中遇到的最严重挑战，并不在众所周知的“公地悲剧”，而在所谓的“反公地困局”。“公地悲剧”是指太多人都可以使用同一种资源时该资源很容易被过度使用。因此可通过创造私有产权，或当集体可明确界定、且集体内部存在制约时建立共有产权来约束过度使用。但“反公地困局”恰好相反：如果一种资源的所有权过于分散但却必须被整体利用才最有效率时，所有者会因互相限制而无法整合利用资源。例如，一块土地有几十甚至上百位业主，个别人为最大化自身利益成为“钉子户”，结果难以实现资源的整体开发与社会财富最大化(图1)。
图1 公有、私有与反公有资源
“反公地困局”的提出者迈克尔·赫勒[3]给出了一个美国机场建设不足的例子。从1978年美国航空业取消管制后的30多年里，美国航空旅客周转量增长了3倍，但这一时期美国只在1995年新建了一个丹佛机场。这主要是因为很多计划新建的机场涉及的地方社区与本地居民通过阻碍必要的土地整合，有效地抵制了新机场建设。如果“公地悲剧”告诉我们为什么东西容易分得支离破碎，而“反公地困局”则有助于解释为什么“拆开容易还原难”。因此，仅有明晰产权与普通市场还不够，当所有权或者政府管制过分零散或破碎化时，就很容易导致资源难以有效进行整体利用。
“反公地困局”的根源在于“集体性排斥”，即数量有限的所有者互相设置障碍，最终导致该资源无法得到有效利用，应以市场为基础对其进行协作性管制。比如，关系密切的多个所有者可以组织起来一起去克服“反公地困局”。但现实中“关系密切且可以合作”这一条件往往很难满足，此时政府就可以通过收回零散的产权或创造混合型的产权，以降低多主体整合产权的成本，进而消除协作的障碍(图2)。
图2 产权的完整范畴
3 民间“钉子户”与政府“多机构管制”：城中村与城市更新中的两类“反公地困局”以中国的城中村改造与城市更新为例，一般可以分为相对独立、但也相互交织的两个博弈：首先是村集体与政府、开发商三方之间就规划条件与开发利益分配所进行的外部博弈；其次是村集体与普通村民之间就拆迁补偿所获利益进行分配的内部博弈。后一个博弈经常会产生因土地、房屋权利分散而导致的“钉子户”，带来所谓的“漫天要价类反公地困局”；前一个博弈则往往因政府的规划审批权分散而导致“多机构管制”，带来所谓的“九龙治水类反公地困局”。
- 3.1 民间频发性“钉子户”：“漫天要价类反公地困局”
所谓“钉子户”，是指民事主体在某块土地上实际居住或使用时，被政府或商业机构“要约”去变更土地的用益关系，但本方拒不接受要约方的单方定价并因此拒绝交易。由于抵抗本身不直接产生利益，而只会增加交易要约人的机会成本，因此“钉子户”实际上是希望在对方的代价折算体系下获得交易方的更高对价。特别是中国的《物权法》和新《城市土地拆迁条例》实施后，更多的被拆迁群体加入了“钉子户”行列。
“钉子户”现象实际上是“少数人的蛮横”阻碍了多数人的利益实现，即愿意接受补偿协议的多数主体因少数“钉子户”阻碍整体开发行为而利益受损。但由于这种损害是间接的，且过高的要价也是针对作为外来者的开发商或政府，所以即使多数人愿意配合拆迁并及早兑现收益，却很难动员起有效的社会压力，甚至还会有人借机“搭便车”以提高自身的要价。即使“钉子户”并不存在对其他人的强制行为，甚至还算某种程度的正常市场化行为，但在土地需整体性开发才能财富最大化的情况下，改造确因个别交易成本过高而难以完成。
- 3.2 政府常态性“多机构管制”：“九龙治水类反公地困局”
“九龙治水类反公地困局”来自政府规划制定权与批准权的过度分散化与分层化。从最初有开发设想到最终动工之间，开发主体都不可避免地要通过多个管制机构与多级别政府的审批。开发主体与多机构、多层级政府之间的博弈往往使审批过程过于漫长。由于法律法规的障碍太多，各机构相互推卸责任，导致建设成本增加，土地供给减少，最终推高了房价。
多机构管制首先是“横向多机构管制”，即同一级政府要求开发商去多个部门征求批准。例如在华盛顿，获得一个典型的建筑项目开工许可证需要完成10多项审批。其次，有所谓的“纵向多机构管制”，即开发商要必须获得从上到下多级政府的批准。比如，在美国建房就不仅要拿到开工许可证，还需要城市级别的区划批准、州政府级别的环境分析、联邦级别的《清洁水法》审批，甚至这些不同级别政府的法规之间也有可能彼此冲突，结果是符合各级政府规定所需成本非常之高。
在中国的城市更新与城中村改造中，“九龙治水类反公地困局”亦有非常明显的体现。下面以深圳市龙岗区“拆除重建类更新”项目的审批流程来进行说明(图3)。
图3 深圳市龙岗区拆除重建类城市更新项目审批流程
第一，项目必须首先纳入“更新单元计划”立项。在这一环节中，开发主体需要从城市功能、用地比例、公建用地补偿等方面进行分析测算并制定计划，再经区更新局、各相关部门及区政府领导小组等区内多机构审批后，该计划方可纳入计划立项。第二，纳入计划立项后，开发主体需要将“计划”内容转化落实到“更新单元规划”中。这一阶段主要侧重将功能安排转化为空间规划。由于多涉及用地性质改变等重大规划内容的调整，因此就需要对法定图则做出相应的修改。而这一过程也同样需要经过区内多部门多级审批。此外，如果涉及水源保护、生态控制线、地铁线路等领域，项目还需经过市区多部门的联合审查后才可报至市级城市规划委员会批准法定图则修改。第三，实施主体确认与用地审批手续阶段。这一阶段中，需要开发商与所有相关业主签订协议，形成“单一主体”后方可完成拆迁。
通过对当地规划机构和开发商的访谈得知，完成前两个阶段大约分别需要一年以上和两年以上的时间。更糟糕的是，由于前两个阶段耗时过长，期间房价可能出现显著的变化，使得第三阶段开发商与相关业主达成利益分配协议的难度显著增加。因此，深圳多数城中村改造项目从谈判开始到开工建设，少则两年，多则五六年甚至更久。
总体来看，无论是横向或是纵向“多机构管制”都会导致城中村改造与城市更新受阻，本可释放出来的土地无法有效供应，其中居住用地供应尤为明显。这也对城市通过增加居住用地供应对房地产市场调控产生阻碍。
4 城中村改造中“反公地困局”的 破解之道前文针对两类“反公地困局”的讨论，实际上已经为加快中国的城中村改造与城市更新提供了新思路。通过精致的机制设计与合理的规划应对，完全可以在具有明显“反公地困局”特性的城中村以及城市旧城区，通过有效地促进被拆迁群体内部的集体协作，推动被拆迁群体、开发商与政府之间的公私合作，进而对这些地段的破碎土地产权实现有效的整合，最终实现更优化的全社会土地利用与收益分配[4]。
- 4.1 以“两步博弈”的拆迁谈判机制设计破解漫天要价的“钉子户”
针对“钉子户”困局，一种认识是要解决这个问题必须引入第三方来评估“合理价格”进行补偿，实在无法实现目标时就必须要诉诸法律裁决。但这里的关键问题是，如果利害相关方都无法找到一个“合理价格”，那么第三方如何有能力或威望来实现这个目标？即便第三方帮助找到了这个价格，也还不得不通过政府或法律的强制力来实施拆迁。即使在法制化程度高、政府公信力强的情况下，第三方介入的模式都会遇到较大困难，更不用说上述条件不完全具备时的情况。
如果说自愿整合失败的几率大，是因为少数人的蛮横带来的“钉子户”问题，那么政府强制拆迁，无论是否诉诸司法程序，则本质上是以“多数人的蛮横”来实现目标。用强拆来整合土地固然方便快捷，但却可能无法保证公平对待被拆迁方。而且，由政府单方制定的拆迁补偿也未必合理，一定条件下还会引起旷日持久的斗争和不公正的财产再分配。
在中国城中村改造与城市更新的实践中，不少地方政府设计出一些激励政策，值得参考。例如通过给予那些先签订协议者适当的奖励从而对“钉子户”施加经济压力，以及动员基层社区、邻里对“钉子户”施加心理压力。在不少被拆迁主体力量较强或本地群众自治组织发达的地方，地方政府自身不愿介入拆迁，转而放手让开发商直接推动。例如广东省近10年以来推进的“三旧改造”与城市更新实践就通行这类模式。为了防止“越拖要价越高”的情况，开发商往往也不采用逐户签合同的策略，而是首先想方设法去做好村干部的工作，然后采取所谓的“同步拆迁”策略，即达到一定比例的居民都签订协议后才实行同步搬迁；若同意搬迁者达不到该比例就停止开发计划。如是，开发商就不会因“一户一签”的先期投入成本太高而被“敲竹杠”，而那些不同意搬迁条件的“钉子户”所面临的主要压力就不再来自于开发商或地方政府，而是那些急于得到拆迁收益的街坊邻居。上述机制设计降低了开发商的交易成本，提高了“钉子户”的交易成本，有助于最终达成拆迁协议。
基于上述经验，本文提出的思路是让土地原权利人与开发商、政府进行有效的“公私合作”。其中，政府负责规划与基础设施建设，而村集体或选择自主开发，或选择与开发商合作开发。按照这种思路进一步设计，就可以将原来拆迁的一步博弈，变成“政府、开发商与村集体”、“村集体与村民”的两步博弈，从而有效地遏制“钉子户困局”。
首先，地方政府、开发商与村集体，或者政府与村集体进行第一步博弈。也就是说，由政府(加开发商)与村集体来“算大账”。在综合考虑多方利益的基础上，通过“土地 规划 资金”三位一体的方式统筹决定应该留给土地原权利人的相关利益。具体来说，政府在此过程中给予该群体一定规模的留用地及与其未来发展相称的规划标准，并为留用地上规划的所有建设安排好足够的资金。这里的留用地建设以及整个片区的基础设施建设资金都来自于片区土地拆迁后向开发商出让土地所获的出让金，也就是所谓的“融资地块”出让金。
其次，在地方政府协助进行规则制定并进行合理监督的基础上，推动村集体与村民、村民与村民之间进行内部“算小账”的第二步博弈。在第一步博弈成功“算大账”的基础上，充分发挥村集体(或村股份公司)的能动性，按相关规定对原土地、房屋权利人进行补偿安置：村集体自主解决社区内土地历史遗留问题，完成社区内房地产确权工作，并自主开展房屋补偿、拆除与安置，同时处理好留用地开发及拆迁补偿过程中政府拟收回土地的清理与移交等事项。
最后，政府通过协议方式将一定规模的留用地交给村集体，除部分用于解决原居民安置外，其余作为集体经济组织的发展用地。后者可以用于产业开发或建设租赁公寓，在保障村集体、村民未来可持续的收入的同时，也为更新后的片区新产业发展与相关就业人群居住提供条件，最终实现土地更新与村集体转型发展相统一，实现政府和村集体、村民的“共赢”。
上述两阶段博弈的基本前提，是在政府与村集体第一步博弈中给予村集体足够的留用土地规模与开发权。同时，除用于本片区的基础设施建设外，政府征收拆迁的土地要部分出让给开发商并用相应的土地出让金为整个片区的建设融资。如是，村民与村集体的财富通过开发留用土地实现了有效增值，也就促进了政府和村集体、村民之间协议的达成。上述做法可一揽子解决社区土地历史遗留问题与土地确权问题，也有助于完成被更新片区内公共配套设施用地的征收；既避免了征地拆迁过程中因补偿标准年年变化所带来的资金压力，又可避免因拆迁带来的政府与原土地权利人对抗的矛盾。
上述机制设计的关键，是当博弈进入第二轮时可以充分利用村集体与村民以及村民之间的社会压力，通过民主决策形成统一意见，最终实现对留用土地增值的平等分享。由于在第一阶段博弈中“大账”已经算完，村民总体所获的利益已确定，任何潜在的“钉子户”提出不合理的要价将构成对其他所有原权利人利益的侵犯，这将大幅抑制“钉子户”现象。即使仍可能出现极少数的“钉子户”，民主选举的村委会或者村股份有限公司也可以充分利用如村庄宗族关系等手段开展工作，从而把政府、开发商与村集体、村民间的外部矛盾，转化为村集体与村民的内部矛盾。需要强调的是，这种矛盾的转化必须建立在村集体与村民的总体利益得到切实保障这个基础之上。
- 4.2 以“放权简政”的规划体制创新破解多机构管制下的“九龙治水”
要有效地解决“多机构管制困局”，本质上需要推动规划体制创新，大幅度简化审批程序，加快审批速度。在应对“纵向多机构管制困局”时，城市政府完全可以把大部分审批的权力从城市下放到市辖区级别；在处理“横向多机构管制困局”时，则可以推动相关机构以及法律、法规的合并。这里并非要求政府必需修改任何已制定好且被证明为合理的地方建筑与基础设施配套标准，也未必需要调整本地的环保法规，而只需采取措施更好地协调既有的多部门审批流程，即可大幅缩减审批的时间。例如，地方政府可以为更新许可证设立“一站式窗口”，而开发商与原土地权利人就可以通过该联络点获取相关部门的快速回复。另一种方法是对参与开发的主体实行“默认批准”，倘若相关部门不能在规定时间内提出有效的反对意见，则更新主体的提案自动获得批准。
要破解“多机构管制困局”，关键是城市政府要下决心把改革的对象设定为政府自己，通过有效的体制创新来消除多机构、多层级政府来回审、交叉审、相互推诿责任甚至分散寻租等多种阻碍城市更新的不利情况。尤其是在城市规划中，政府必须适度增加规划弹性来适应社会、经济乃至产业发展的趋势性变化。比如，为了促进产业发展，某些城市在城中村改造过程中要求必须至少保留与原用地面积相等的工业用地；但原有工业用地上建设的基本上是低层、分散式厂房，本来用地就非常不集约，在此类地段更新时，完全可以在改造中建设多层厂房，在更小的土地面积上提供更多的工业建筑面积，一方面满足制造业升级的需要，另一方面也可以腾出部分土地满足升级后的居住、商业发展及公共设施建设需要。坚持过严的土地用途及用地结构管制不是保障城市产业和公共服务的唯一途径，却可能严重阻碍了城市更新的进程。
5 结论本文提出，必须在深入理解“反公地困局”现象的基础上，结合中国各个城市所面对的具体情境，通过精致的机制设计与合理的规划应对，突破当前城市更新中的低效拆迁改造模式。未来有效的城中村改造与城市更新应该在以下几个方面实现创新：
首先，适度分开片区拆迁补偿总额的谈判与土地原权利人群体(如村集体)内部的谈判。首先确定整村改造补偿的“蛋糕”总量，然后让原权利人群体进行内部的协商。如果多次协商不能达成一致意见，则保留现状不予改造；如果达成一致，就可申请加入城市更新流程。除明确规划要求与土地价值估测信息外，政府与开发商无需介入土地原权利人群体内部关于拆迁补偿收益分配的谈判，这将大大降低拆迁中的交易成本。
其次，让改造主体由开发商回归地方政府，并适度区分融资主体与建设主体。政府可以将出让融资的地块纳入年度土地出让计划，开发商经过“招拍挂”获得融资地块的开发权，政府获得出让金后马上推动改造，土地出让金收入用于建设原权利人的安置房、原权利人可持续获益的租赁住房及相关公共服务设施，并可以考虑对建筑商公开招标后进行承建。
第三，通过公开透明的基层民主程序降低土地原权利人代表(如村集体)与开发商“合谋”，减少村民因对此不满产生的“钉子户”现象。特别是在更新改造方案中给土地原权利人提供了与原有改造模式相比更大、但总额更固定的蛋糕，而整个过程也因公开透明而比较容易达成相对公平的内部利益分配，更有利于在土地原权利人群体内部营造出足够的压力来达成协议。
最后，政府在城市更新相关规划的调整与审批上，要切实做到简政放权。不仅大部分流程的审批权应从城市一级下放到辖区一级，而且要采取诸如机构合并、法规合并、建立“一站式窗口”甚至是对参与开发主体实行“默认批准”等方法，来加快审批速度。
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