我国如何应对外国制裁（一文纵览美国制裁外国实体的执法体系）

我国如何应对外国制裁（一文纵览美国制裁外国实体的执法体系）第二种清单是未经核实清单。该清单列出了外国实体的名称与相应地址。如果此类外国实体参与或已参与涉及出口、再出口或在国内转让任何受《出口管制条例》管制的产品的交易，但BIS无法核实此类外国实体是否抱有“善意”或合法，从而无法判断此类出口产品是否会被用于与出口用途相同的用途，无法判断该等产品的出口是否违反《出口管制条例》，若无法完成对某个外国实体的最终用户核实，则BIS就会将该外国实体列入未经核实清单。第一种清单是实体清单。由外国实体组成，包括外国企业、研究机构、政府、民间组织、个人及其他形式的法律意义上的个人。如要向此类外国实体出口、再出口、在国内转让任何受《出口管制条例》管制的产品，则需要向BIS申请出口许可。美国商务部工业安全局（BIS）是处理涉及有关国家安全及高科技事项的商务部职能部门之一。BIS声称将通过确保有效的出口管制和条约合规体系，促进美国继续保持战略技术领先地位，实现国家安全、

文丨李超民 （教授，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长）

特朗普当局对中国国家利益的打击不断加剧。2021年1月14日特朗普当局宣布将中海油、北京天骄航空产业投资公司、小米等14家企业列入中国在美国开展活动的军事企业名录。被列入的企业也将被美国商务部工业安全局（简称BIS）、财政部外国资产控制办公室（OFAC）和国务院国防贸易控制局（DDTC）列入相应的管制名单。财政部将对此进行财政金融制裁，美国商务部和国防部也将根据美国内法规限制对有关企业的进出口业务，而美国机构和个人对有关中国企业的投资将不得不退出，并将产生后续影响。

美国对外制裁体系如何运作？对中国企业乃至国家利益会产生哪些影响？中国应该如何应对？

一、美国的制裁有三个部门分别实施

美国法律制裁体系是一套程序复杂、维度较广的法律体系。对于外国实体或个人的“制裁”通常由商务部工业安全局（BIS）、财政部外国资产控制办公室（OFAC）和国务院国防贸易控制局（DDTC）分别实施。

美国商务部工业安全局（BIS）是处理涉及有关国家安全及高科技事项的商务部职能部门之一。BIS声称将通过确保有效的出口管制和条约合规体系，促进美国继续保持战略技术领先地位，实现国家安全、外交政策和经济目标。

美国商品出口严格按照分类管理。BIS根据《出口管制条例》，决定美国产品是否要取得商务部出口许可。该贸易管制清单被分成10个大类，并且每个大类又分成5个小类，每种产品出口都有管制分类码（ECCN码），所有ECCN码均在贸易管制清单中。

BIS依法管辖三种不同的管制清单。分别为实体清单（Entity List）、未经核实清单（UVL）以及被拒绝清单（DPL）。

第一种清单是实体清单。由外国实体组成，包括外国企业、研究机构、政府、民间组织、个人及其他形式的法律意义上的个人。如要向此类外国实体出口、再出口、在国内转让任何受《出口管制条例》管制的产品，则需要向BIS申请出口许可。

第二种清单是未经核实清单。该清单列出了外国实体的名称与相应地址。如果此类外国实体参与或已参与涉及出口、再出口或在国内转让任何受《出口管制条例》管制的产品的交易，但BIS无法核实此类外国实体是否抱有“善意”或合法，从而无法判断此类出口产品是否会被用于与出口用途相同的用途，无法判断该等产品的出口是否违反《出口管制条例》，若无法完成对某个外国实体的最终用户核实，则BIS就会将该外国实体列入未经核实清单。

第三种清单是被拒绝实体清单。是指列有被拒绝给予出口特权的实体（含个人）名单。被列入被拒绝实体清单的实体，将受到《出口管制条例》比较全面的贸易管制。（1）被拒绝实体不能直接或间接，以任何方式从美国出口任何受管制商品、软件或技术，或者从事任何受《出口管制条例》管制的行为。（2）任何实体均不得直接或间接向被拒绝实体出口或再出口者代表此类实体出口、再出口受管制的产品，包括为该交易提供任何融资或其他支持；从被拒绝实体处获得任何受《出口管制条例》管制的产品；拒绝为产品从美国出口；不得为被拒绝实体的管制产品提供服务，包括安装、维护、修理、修改或测试。（3）关联个人、企业、公司或商业组织也可能受到影响。

外国实体违反《出口管制条例》规定可能导致BIS的制裁。主要的制裁手段是：修改、终止、撤回BIS已授权的贸易许可，拒绝该违法实体的贸易特权、扣押承载已经出口、正在出口、装运货物中的船只、车辆及飞机，并没收就此类货物等。此外，还有行政处罚和刑事处罚等两种处分。

再说说美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）的对外监管。OFAC可基于美国外交政策和国家安全目标，根据总统的国家紧急权力，并依照特定立法（《外国资产管制条例》）授予的权力，对目标国家和政权、恐怖分子、国际贩毒分子、从事大规模杀伤性武器扩散活动人员，以及其他对美国国家安全、外交政策和经济构成威胁的主体，实施经济贸易管制和制裁。OFAC在美国管辖范围内，管制交易并冻结资产。

目前OFAC监管两大类的一系列制裁计划。一类是基于国别的计划，例如，针对伊朗、叙利亚等。二是基于特定目标的计划，例如，OFAC将全球范围内的、违反美国政策的个人或实体，列入特别指定国民和被隔离人员清单（又称“SDN清单”）。被列入SDN清单的外国个人/实体所持有的资产将被“隔离”管理，其美元币种交易会被切断，受美国法律管辖的有关各方，将不得在世界上任何地方与SDN清单个人/实体交易。目前SDN清单广泛涉及中国企业。

SDN清单与BIS清单的作用和对企业的影响程度不同。一是财政部SDN清单上的个人/实体位于全球范围，且基于多种制裁计划，从而被OFAC“隔离”。商务部BIS实体清单由外国最终用户组成，这些出口用户含有美国原产地成分的产品及其所包含的技术出口到境外。

二是商务部BIS实体清单要求有关企业向BIS申请出口许可，但不禁止美国企业与被列入实体清单上的实体进行所有交易。即使某一个外国实体被列入实体清单，除特殊情况外，持有受《出口管制条例》管制产品的企业仍可与该外国实体的子公司、母公司、关联企业进行交易。

三是受OFAC管辖的主体无法与被列于SDN清单上的个人/实体进行任何的交易，被列于SDN清单上的个人/实体被完全地“隔离”。SDN清单的效力不仅及于被列入个人/实体本身，其还包括那些直接或间接持有50%以上权益的实体、个人/实体的资产，无论该等实体是否在SDN清单中单独列出名称，也将一并被“隔离”，但清单上的实体通常所持有的资产不会受到影响。

2020年12月21日，特朗普当局将58家中国企业列入“军事最终用途”企业清单。截至2021年1月14日，被列入BIS实体清单的中国大陆实体（企业、个人、机构在内）共381个，被列入未经证实名单的大陆实体28个，被列入拒绝人名单的14个。

第三个实施制裁的机构，是美国国务院国际贸易控制局（DDTC）。该局根据《国际武器贸易条例》（ITAR），授权管理有关国防用品和国防服务的出口监管，由于美国对中国实行全面的武器禁运，因此任何向中国出口武器的企业均违反美国国务院有关规定，会被处罚。

二、最新制裁将如何影响中国企业以及中国国家利益

近期美国财政部对中国企业的制裁行动授权来自第13959号行政令。2020年11月12日特朗普签署了第13959号行政令，禁止美国向中国军方持有及控制的中国公司股票投资。随后，2020年12月28日，OFAC解读了有关“中国军事企业”（“CCMC”）政策，阐明了行政令适用范围，针对行政令中部分关键词进行定义，有关投资限制已于2021年1月11日起生效。

所谓CCMC指由财政部判定的、任何符合必要条件、可被列在五角大楼名单上的实体，或财政部长判定为任何上述实体子公司的实体。第13959号行政令要求美国投资人在2021年11月11日之前全部出售所持名单企业的证券，而在此之前，特朗普当局曾仅限制美国投资者在2021年11月11日之前购买有关中国企业的证券。

第13959号行政令要求财政部识别CCMC实体。第一，前述中国军事企业的子公司，除非被OFAC指认、并上榜“中国军事企业清单”（“CMCC清单”），否则不自动受限于第13959号行政令。如下两类在美公开交易的上市实体将被列入CCMC清单：一是，已被指认的CCMC实体对其拥有50％或以上的股份的，二是由已指认的CCMC实际控制的实体，目前这类实体均为35个。投资限制仅适用于清单上被指认公司的证券以及衍生产品，或任何旨在为其提供投资敞口的证券产品。

第二，“公开交易证券”是指，以使用任意货币、且通过世界上任意地点的任意证券交易所，或进行证券场外交易（OTC），即“公开交易证券”的范围包括私人交易证券。第13959行政令与《外国公司问责法》中的限制措施相辅相成。

第三，持有CMCC证券基金的投资资产构成极其严格的标准。财政部禁止美国人士投资任何持有任意数额价值CMCC证券基金，不管该类持有比例低到何种程度。不仅限制美国人士投资公开交易的CMCC证券，还限制其投资“任何上述证券的衍生产品或旨在为其提供投资敞口的任何证券”。OFAC指出，包括交易型开放式指数基金（ETFs）和共同基金等任何基金，其一旦持有CMCC公开发行的证券，美国人士均不可投资该基金。

美国对本身规模大、全球化程度高的目标实体实施制裁将严重影响我国家发展利益。目前据有关统计，美国财政部共列出了48家中国企业进行财政金融制裁，其中2021年1月8日之前，财政部列入SDN清单的中国企业共34家，包括中国航空发动机公司、中国航空工业公司、华为投资控股公司等。2021年1月14日特朗普当局宣布将中海油、北京天骄航空产业投资公司、小米等14家企业列入中国在美国开展活动的军事企业名录，这些企业也将列入财政部的制裁清单。这些企业及其关联实体不少是在中国香港、甚至美国上市的企业，或者是美国大型投资基金投资的企业，在受到美国财政部有关投资禁令的限制以后，投资人的撤资、抛售都将严重影响上市企业的市值，直接冲击中国企业在国际市场的融资和发展，危害中国的国家利益，有关企业甚至不得在场外进行交易，逼迫这些受到制裁的企业在美国退市、回归国内。如果国内应对不当或者迟缓，还有可能引发进一步的市场紊乱和失序，造成更大的冲击。

这一政策还将影响到美国的机构投资和个人账户投资利益。自2014年对俄罗斯、委内瑞拉等国实施制裁后，对中国的限制政策也越来越多，美国的制裁手段除了直接会影响有关企业，还将影响到中外投资人的利益，其后续连带影响更大更广泛，需给予高度重视。而这一做法何时停止，取决于美国的国家安全和外交政策目标。财政部实施这一政策后，美国人对于持有受限证券的基金就必须减资或减持，这些基金就被迫出售所持的CCMC证券，不仅会给基金或持受限证券公司的股东们带来损失，而且还会波及包括散户投资者在内的许多第三方投资人，因为美国退休金账户和经纪账户可能为CMCC证券提供了投资敞口。此次特朗普当局在下台之前，再次对中国实体进行限制是这一政策生效后的一个新进展，也是特朗普将美国的“长臂管辖权”进行延伸所采取的又一次行动。

拜登政府上台后不可能马上废止特朗普政府的投资禁令。近期一些分析认为寄希望于拜登上台后取消那些在特朗普执政期间专门针对中国的打击措施，实际上这些想法可能只是一厢情愿。因为美国联邦政府有关行政令一旦下达，将经过法规程序纳入行政法典（CFR），立即体现在行政部门的职责当中，得到贯彻执行，并受到法律监督。即将上任的拜登政府具体实施该行政命令的力度如何，以及OFAC的政策指引是否进一步扩展，皆有待观察。而且即使是拜登政府考虑修正或去除这些政策措施，仍需要一定行政程序和时间，而拜登政府上台后，最重要的工作是要弥合国内党争、防控疫情、筹措施政资金，因此有关对华制裁方面的问题，不会被列入优先议程。

三、中国应该如何反制

我国应坚持对等原则反制美国对华制裁。第一，强化立法，制订应对美国制裁的法制依据。近期中国政府先后出台了新的《中华人民共和国国防法》，规定国家一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织、社会组织和其他组织，都有维护国家的发展利益的义务。近期还出台了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，一是规定中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令；二是当事人遵守禁令范围内侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的外国法律与措施的中国公民、法人或者其他组织可依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失；三是根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求在该判决、裁定中获益的当事人赔偿损失。这些都是必要的立法和政策步骤，而且能对涉事实体起到安抚作用，有利于企业发展。

第二，尽快将有关法规以法律形式固定下来，并进一步细化政策，强化行政执行力，对美国进行对等反制。其中也要研究类似美国“全政府”对华打击策略，由政府职能部门制定我国对相关国家的实体有关制裁“名单”制度并予以发布，强化震慑力。

第三，研究出台并加大对受美制裁损失的中国企业和受损失的个人的财政、税收和金融经济支持和救济。

第四，统筹和协调上海、深圳和香港证交所，尽快制定吸引和承接中国概念股回国上市的有关措施，同时研究股市托底措施，保护和激励市场投资，推动中国经济稳定发展，为十四五开局开好头。

附：美国财政部根据13959号行政令列出的中国实体清单

（本文未受任何基金研究支持。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）