事故瞒报的时间界定（这是我看过最好最全的分析）
事故瞒报的时间界定（这是我看过最好最全的分析）⑤《关于印发<安全生产行政处罚自由裁量标准>的通知》（2010年，安监总政法〔2010〕137号，以下简称“《裁量标准》”）；④《生产安全事故信息报告和处置办法》（2009年，安全监管总局第21号令，以下简称“《信息办法》”）；①《刑法（修正案六）》（2006年）；②《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007年4月，国务院第493号令，以下简称“《条例》”）；③《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》（2007年7月，安全监管总局第13号令，以下简称“《暂行规定》”）；
瞒报生产安全事故（以下简称“瞒报事故”）直接导致事故信息的获取不能或传递中断，应对的决策及行动的迟滞贻误，并可能造成事故危害后果的扩大或失控，也严重破坏了法律法规的公正性、权威性，历来是安全生产领域推进依法治理重点打击的违法违规行为之一。
近年来，打击瞒报事故的制度规范越来越详尽，查处追责越来越严厉，有力震慑了瞒报事故行为，这是一个方面；另一方面，打击瞒报事故法律法规体系不完善、瞒报事故认定尺度不一致以及瞒报责任追究不到位等问题依然存在。结合案例，笔者试对瞒报事故的几个相关问题作一探讨，以抛砖引玉，促进打击瞒报事故行政执法的法制化、规范化水平进一步提升。
一、瞒报事故的制度及实践上存在哪些问题？
（一）制度规定碎片化，法规体系系统性不强。现行涉及瞒报事故的法规制度主要散见于：
①《刑法（修正案六）》（2006年）；
②《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007年4月，国务院第493号令，以下简称“《条例》”）；
③《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》（2007年7月，安全监管总局第13号令，以下简称“《暂行规定》”）；
④《生产安全事故信息报告和处置办法》（2009年，安全监管总局第21号令，以下简称“《信息办法》”）；
⑤《关于印发<安全生产行政处罚自由裁量标准>的通知》（2010年，安监总政法〔2010〕137号，以下简称“《裁量标准》”）；
⑥《关于印发生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法的通知》（2011年，安监总政法〔2011〕91号，以下简称“《查处办法》”）；
⑦《安全生产法》（2014年，以下简称“《安法》”）；
⑧《<关于修改 “生产安全事故报告和调查处理条例”罚款处罚暂行规定>等四部规章的决定》（2015年，安全监管总局第77号令，以下简称“《决定》”）。
这些法律法规或文件，既有法律规范，也有行政法规；既全面专门规范，也有某一问题单一规则；既有原则性规定，又有细则性规定。这一方面反映出人的认识提高和立法技术的不断发展，同时也导致法律法规等制度性规定的碎片化、零散化，损失了制度规定的一致性和系统性。
比如，关于政府体系内事故报告的再报告，《安法》第八十一条规定“应当立即按照国家有关规定上报事故情况。……”《条例》第十一条规定“……每级上报的时间不得超过2小时。”《信息办法》在重申逐级上报“不超过2小时”要求同时，在第八条、第九条对较大以上事故明确“1小时内电话快报”。
不难发现，层级越低的规定要求越高。不仅如此，《信息办法》中还规定了“较大涉险事故”的报告，而在其他法律法规中并无与之相对应衔接规定。此外，在报告方式、瞒报事故钱款罚以及资格罚等规定上存在类似情形。
（二）层级效力差异化，法规适用权威性不高。从法律法规效力层级看，《刑法（修正案六）》第一百三十九条规定“……负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，……”之规定最严厉。《安法》、《条例》等在罚则上均有之相衔接的条款，如《安法》第一百零七条规定，“……构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这方面的主要问题在于不同层级法律法规及部门文件的效力差异。
如，对于构成“瞒报事故”的界定，现行有关构成“瞒报”的认定标准层级效力还比较低，《查处办法》第三条第一款明确，“隐瞒已经发生的事故，超出规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，并经查证属实的，属于瞒报”，亦即，瞒报事故必须有“隐瞒”的情节、必须是“超出规定时限”未报告、必须是未向特定部门报告、必须“查证属实”。理论上，从“四个必须”出发，即可认定“瞒报”，但由于包括《安法》在内的法律法规对于“瞒报”的构成并无明确界定，导致在执法实践中，常有当事人以“主观非故意”抗辩瞒报事故构成。
再如，对瞒报事故责任人的罚款处罚，《条例》第三十六条明确规定，“对主要负责人……处上一年年收入60%—100%的罚款……：（一）谎报或者瞒报事故的；……”而《暂行规定》第十三条则规定，“事故发生单位的主负责人……：（一）谎报、瞒报事故的，处上一年年收入60%—80%的罚款；……”显然，作为执行《条例》的部门规章，《暂行规定》对责任人的罚款处罚裁量是对《条例》相关罚则的缩小适用。《行政处罚法》第十二条第一款规定，“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为，种类和幅度的范围内作出具体规定。”缩小行政法规的裁量区间是否合理？会不会带来超越权限减轻处罚的实际后果？
（三）条文表述原则化，瞒报认定严谨性不够。《查处办法》第三条第一款“隐瞒已经发生的事故，超出规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，并经查证属实的，属于瞒报”，条款中的“安全监管监察部门”比较容易界定，但“有关部门”是指哪些部门？是一个部门还是几个部门？结合《安法》第八十条“……立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门……”以及《条例》第九条“……向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”之规定，事故发生后，事故单位负责人必须也只有向负有安全生产监督管理部门报告即可，并无向“有关部门”报告的法定义务，这是一方面；另一方面，如果事故单位未向负有安全生产监督管理部门报告，而只是向“有关部门”作了报告，属不属于瞒报事故？
如，某企业在生产过程中发生事故，导致一员工坠亡。事故发生后，A企业负责人迅速向公安110、保险公司报案，但未向负有安全生产监督管理职责的部门报告。3个月后，安监部门接到举报。那么这起事故能否按照瞒报进行查处？事实上，在执法实践中，对此存在着诸多争议：有意见认为，这构成企业瞒报，因为尽管其已经向公安作了报告，但公安不负有安全监管职责，属于未正确报告，未正确报告理应承担不利后果和责任。
有意见认为，这不构成瞒报，因为公安作为政府部门，可以理解为是《查处办法》中的“有关部门”，更何况在后续的事故调查处理中，公安也可能作为调查组成员单位参与事故调查，向其报告并无不妥，至于说公安部门未及时将事故信息通报给负有安全生产监督管理职责的部门，这是政府间信息不畅导致，而并非企业瞒报造成，这一不利后果和责任应由接报的公安部门承担。
再一个典型的情形是迟报、谎报和瞒报事故的界定。《安法》第八十条、第八十一条分别强调事故发生单位、负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况“不得隐瞒不报、谎报或者迟报”，并在第一百零条、第一百零七条规定了相应罚则。《条例》第四条、第三十五条以及第三十六条也有类似规定。《<安法>释义》中则从概念上对迟报、谎报和瞒报事故分别作出了界定：迟报事故指未按照规定时间要求报告事故，事故报告不及时的情况；谎报事故是指不如实报告事故；瞒报事故是获知发生事故后，对事故情况隐瞒不报。不仅如此，《<安法>释义》还特别指出，“谎报或者瞒报事故比迟报事故性质更恶劣，后果更严重。”这从《条例》第三十五条、第三十六条的罚则规定不同也可得出结论。
理论上，这样的界定似乎比较科学合理，也好象很容易界定和操作。事实上，在执法实践中并非如此！比如，在谎报事故的情形下，实际是隐瞒了事故的部分真相，目的就是为了“隐而不告”，与瞒报相比，无非是“瞒”的程度大小不同。再如，在迟报事故的情况下，迟报并非都发生在过失情境下，也可能就是主观上的故意，这种故意迟报实际上也有“隐而不告”的目的，其恶劣性质与瞒报事故又有什么实质区别？前不久，《中国安全生产报》曝光一起迟报、瞒报事故案：某企业发生一起较大事故，承包人向村镇干部作了报告，村镇又逐级报至所在县一级安监部门和政府相关负责人，一直到事故发生76小时后才报告至市一级安监部门，市级安监部门则在接2小时后才报告至省级安监部门。在这起事故报告流程中，几乎每一个环节都存在迟报现象，而迟报最长的则是从县一级到市一级的部门和党委政府这一环，长达76小时。这不能不让人质疑，这76小时究竟是过失迟报，还是故意隐瞒？会不会是反复思量之后的不得已而为之？
（四）执法主体差别化，执法追究规范性不足。现实中，不同地区打击瞒报事故执法实践不尽相同。一般而言，事故发生后，如果事故发生单位未向任何政府部门或村、居委会等组织报告过，而是采取与事故一方当事人或其近亲属私下协商进行处理，即“私了”的情形，认定为瞒报并给予从严查处并无异议。但对于事故发生后，事故发生单位已经向有关政府部门或村、居委会等组织报告过的情形，各地执法实践则有较大差别。
有的地方认为不构成瞒报，至少说事故发生单位不构成瞒报。依据是其报告行为本身就已经表明不具备“隐瞒不报”的过错。对此，一些法律工作者也持认同观点，认为这种情况下仍然出现事故报告链的中断，责任不在事故发生单位，而在相关部门或组织，就算追究责任也应当追究这些部门或组织的责任。有的地方坚决认定为瞒报，依据是《安法》、《条例》等法律法规规定得很清楚，负有报告事故职责的单位及个人，只有向“负有安全生产监督管理职责的部门”报告才是正确报告，不正确报告就应当承担不利后果。这一观点也得到一些基层法院的实案判决支持。
上述种种情形还只是各地执法实践中针对事故发生单位的差异，相对而言法理、情理还容易厘清，更棘手的还是涉及到政府及其部门涉嫌瞒报事故的情形。
比如，对公安部门或村（居委会）、镇政府接到事故报告后，未及时向负有安全生产监督管理职责的部门以及上一级政府报告的情况，尽管对瞒报事故这一认定基本无疑义，但在公安部门或村（居委会）、镇是否应当承担法律责任上，各地实践并不完全相同。有的地方认为不应担责任，依据是其并非法定“负有报告职责的人”。有的地方则认为应当承担责任，依据是尽管其并非“负有报告职责的人”，但其既未要求事故报告人向有权部门报告，自己又未及时如实将有关情况报告有权部门，造成了瞒报事故的事实。这一情形下，只追究事故发生单位责任，而不追究公安或村（居委会）、镇责任有失公平正义。
再如，法律法规对事故的报告及调查处理权限有着明确规定和要求，实践中会出现无权管辖部门或一级政府擅自组织事故调查处理的情况，其通常表现形式一般为县一级或地级市政府派出机构，对辖区内的一般事故不按法律法规要求及时上报地市一级；或者是地级市对辖区内的较大事故不按法律法规要求及时上报省一级。对这种情形各地的责任追究差别较大。
2009年，河北蔚县瞒报矿难事故东窗事发，包括蔚县和南留庄镇党政主要负责人在内的当地党政机关部分工作人员组织或参与瞒报的行为也随之受到查处，当地县委书记、县长以及张家口市安监局局长等48名事故责任人被依法追究刑事责任。上文所列《中国安全生产报》曝光的案例，尽管省委、省政府“两办”通报要求“对相关责任人依法依规进行处理”，但截止日前，处理的情况仍无下文。
二、什么原因导致瞒报事故制度及实践上出现问题？
（一）法规制定滞后形成制度短板。必须承认，我们对安全生产工作特点规律的认识必然有一个循序渐进、逐步加深的过程，这不可避免的带来制定制度规定总是要滞后于安全生产工作实际发展进程。
亦即，法律法规的制定往往具有跟着实践、追着实践跑的特点。涉及瞒报事故的制度之所以会出现在多部法律法规以及部门文件之中，并呈现出制度碎片化、层级效力差异化以及法言法语表述的过于原则性，根本的原因或就在于：
一方面安全生产形势的发展变化迫切需要对打击瞒报事故违法违规行为作出规范和调整，另一方面这种规范和调整的制度性规定又往往适应不了形势新发展变化，只能通过不停制定新的制度规范加以充实完善。
2007年4月国务院《条例》刚刚出台，时隔仅仅三个月，国家安监总局就于当年7月迅速出台《暂行规定》，这其中是否就有这样的考虑？
（二）法律知识匮乏导致“无心之过”。无知则致盲。由于平时不注重对安全生产法律法规的学习掌握，有些生产经营单位负责人、政府工作人员对事故发生后应当如何处置，及违反规定将承担什么样的责任等制度规定内容不了解不熟悉，导致一旦发生了事故要么茫然无措，不知道该如何办；要么手忙脚乱，千头万绪理不出轻重缓急；又要么以为只要向公安、保险等部门报告就行，等等。殊不知法律法规对生产经营单位、政府部门的权限都有严格的规定，事故发生后不报告、不正确报告以及超越职权处置都会构成瞒报事故。
（三）资本或权力“任性”造成明知故犯。这种情形下，瞒报人对法律法规各项规定和要求并非不了解、不熟悉，但出于种种原因故意不遵守、不执行。这种典型的瞒报事故行为充分暴露瞒报人的狂妄自大，或觉得“有钱好办事”、钱可以“摆平”一切；或觉得“我的地盘我做主”，权力可以凌驾于法律法规之上。其背后则是对法律法规的蔑视和践踏，对他人生命权的冷漠和无视，以及欺行霸市、欺上瞒下、推诿塞责等伎俩。显然，与“无心之过”相比，这种瞒报事故的行为性质更为恶劣。此外，也的确存在着部分当事人屈服于权力威压，被迫参与瞒报事故的情形，这实际反映出当下基层安全生产执法有待破局的困境。
（四）部门协作缺失加剧“被动”瞒报事故。现实中，有一些事故瞒报违法违规行为，常常形成于事故发生单位在向公安、保险等不负有安全生产监督管理职责的部门或机构报告事故后。这种情形下，事故发生单位的不正确报告固然是首要原因，但相关部门或机构对事故信息的接续处理不当显然也是重要原因之一。亦即，当事故信息进入负有社会管理职能的部门或机构之后，接报部门或机构要么是与事故发生单位一样不知道如何处理，要么是觉得非自己职权事项，多一事不如少一事，导致事故信息传递中断，不能在第一时间重回正确传递路径，进而造成事故瞒报。
（五）责任追究绵软助长瞒报事故屡打不绝。徒法不足以自行。这几年，尽管打击瞒报事故已经是各地各级的共识，也的确时有瞒报事故案例被曝光、被追究，但我们也不难同时注意到，打击瞒报事故、追究瞒报事故责任也存在对事故发生单位及相关责任人处理重，对国家机关及其工作人员处理轻的倾向。上述河北蔚县瞒报矿难事故瞒报案中，涉案企业多名责任人因涉嫌“隐瞒不报事故罪”被追刑责，而对于被追刑责的同案国家机关工作人员，却鲜有因涉嫌“隐瞒不报事故罪”被提起公诉。
此外，另一部分国家机关工作人员虽提及隐瞒事故，却只是受到了党纪政纪的追究，这样的责任追究显然轻重有别。这固然有法律法规制度规定方面的因素，但更多的还是未能很好地处理情与法的关系，没能过好“情面”关。处理上法律的板子高高举起轻轻落下，这无疑等同于纵容瞒报事故，让瞒报事故成为一些地方、一些部门的“可选项”：反正先瞒了再说，“瞒”不住了再报也不“迟”。
三、对打击瞒报事故违法违规行为的一些建议
（一）切实加速法律法规修订完善。作为治本之策，法律法规既是长效规范、常态治理的制度性举措，也是从根本上彻底纠治瞒报事故违法违规顽症的制度性保障，必须将健全完善打击事故瞒报违法违规行为的法律法规作为核心工作，常抓在手，紧抓不放。
一是加快法律法规及文件等规范的整合，切实改变当前涉瞒报事故法律法规制度规定碎片化、零散化的现状。比较可行的办法是，根据《安法》的新规定、新要求，结合修订补充和完善现行《条例》，对涉及事故瞒报的制度加以整合，增强制度的系统性。
二是注重法律法规及文件等规范的统一，纠正并切实防止不同层级效力制度规范标准尺度不一致的情形，尤其应重视纠正低层级制度与高层级制度规定的冲突现象。如对瞒报事故的罚款规定，《条例》、《裁量标准》以及《暂行规定》等行政法规、部门规章、文件之间应保持一致和衔接。三是厘清法律法规及文件等具体条款的内涵与外延，减少适用上的歧义。
尤其是在对待瞒报与迟报、漏报、谎报等违法违规行为的界定和区分上，应当更加清晰明了。以迟报与瞒报的区分为例，应当明确迟报的最大时限（如以48小时为限），超过此时限的迟报应认定为瞒报。四是完善事故信息处理的相关规定。尤其是要把强化事故信息进入政府部门体系传递协作作为规范的重点内容，纳入法律法规调整范畴，切实消除事故信息传递的部门壁垒。
（二）严格依法依规认定瞒报事故。准确认定行为人的行为是否构成瞒报，这是启动打击瞒报事故行政执法乃至刑事司法程序的关键性环节。对是否构成瞒报事故应当严格依照《安法》、《条例》以及相关的部门规章或文件的规定认定，着重把握“三个特定”。
一是把握好事故报告的“特定义务人”。《安法》、《条例》相关规定均明确，事故发生后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人；单位负责人应当报告当地负有安全生产监督管理职责的部门；负有安全生产监督管理职责的部门则按照权限在报告本级政府同时逐级报告。《查处办法》第四条第三款进一步明确，“单位主要负责人对事故报告负总责，并对瞒报、谎报事故行为承担法律责任。”亦即，无论是事故发生单位还是政府部门的各级主要负责人是负有事故报告法定义务的人。
二是把握好事故报告的“特定接报部门”。相关规定已经非常明确，事故发生单位只有向安监部门和行业主管部门同时报告事故信息的情形下，才是正确报告。对此，应当特别明确，公安部门对危险化学品、民爆以及烟花爆竹等行业领域同样负有安全生产监督管理职责，此类生产安全事故应当报公安部门，公安部门接报后也应按照法律法规的要求做好信息传递报告。事故信息进入政府体系传递时，各级负有安全生产监督管理职责的部门及其同级政府就是特定接报部门，信息在哪一个层级出现传递中断，哪一层级的部门及其同级政府就应当承担相应责任。
三是把握好事故报告的“特定情境”。瞒报事故的主观动机或目的就是隐瞒事故真相，其表现直接表现为隐而不告、知而不报。即“隐瞒已经发生的事故”、“超出规定时限”未报告。对此，可以理解为，在一起事故发生之后，职权部门超过法定时限而通过非法定渠道知悉事故信息，则应当启动瞒报事故的调查核实程序。一旦“查证属实”，则应当依据《查处办法》第三条第一款规定认定为瞒报事故，并启动调查处理程序。这也应是现阶段区分迟报、漏报、谎报与瞒报的重要依据。
（三）注重强化法律法规宣传普及。授人以鱼不如授人以渔。针对当前社会成员安全生产法律法规意识相对薄弱、知识普遍匮乏的现实，应切实加大安全生产法律法规的宣传普及，努力通过提高社会成员的法制意识和法律素养，促进知法守法，依法办事。尤其是要牢牢抓住从业人员、各类生产经营单位负责人，以及各级政府和其部门负责人等重点对象，强化对瞒报事故法律法规和文件的学习培训，促使各负有事故信息法定报告义务的人明规、知责、履职，依法报告。
（四）着力加大瞒报事故打击力度。强调千遍不如问责一次。重拳打击瞒报事故违法违规行为离不开严厉问责。一方面，应严格执行现行法律法规有关规定，严厉打击生产经营单位瞒报事故行为；另一方面，切实严肃法纪、党纪和政纪，对事故信息在政府体系出现的瞒报情形给予严厉问责，要防止下不了决心、拉不下脸面、落不下板子等种种顾虑，真正让责任人受到应有追究。要把查处打击瞒报事故与单位及个人的诚信有机结合，使及时如实准确报告事故成为单位及个人信用的重要组成内容，一朝瞒报则诚信受损。与此同时，根据《查处办法》第八条“对瞒报、谎报事故的查处，地方各级安全生产委员会应当实行挂牌督办。”的规定，对初步认定的瞒报事故应由当地安委会实施挂牌督办，必要时应提级督办。要通过强有力的责任追究，查处一起瞒报案件，教育警醒一大片。
（五）充分发挥社会监督作用。一是加强事故信息统计和报告工作。要加大事故信息直报力度，加快事故信息报送速度，努力通过高速信息传递压缩瞒报事故操作空间。
二是切实做好事故信息发布和公开。主动公开事故信息，这既是保障公众安全生产知情权的客观要求，也是消除瞒报事故的重要举措，毕竟公众对身边单位有没有发生事故情况更清楚。
三是高度关注自媒体热点。事故的信息常常会首先通过朋友圈、QQ群以及微博、微信、论坛等自媒体得到传播。这既是当前事故信息传播的新特点，也为高效核查打击瞒报事故提供了便捷和可能，应诚意善待、充分借助自媒体力量，形成侦测事故信息的“水军”和“天网”。四是畅通事故举报渠道。切实加强生产安全事故有奖举报制度的建立和执行，要通过主流媒体发布、专门新闻发布以及点对点信息推送等方式，公布举报电话、信箱等，使公众熟知举报渠道，随时随地可以举报事故。要及时处理举报信息，并严格保护举报人。要及时兑现举报奖励，防止因政策落空而损伤公众监督热忱。
要而言之，要想人不知，除非己莫为。信息化时代语境下，任何一起生产安全事故再也不可能“被捂盖子”，总会有人知道，总会有一天大白于天下。无论是愿意还是不愿意，瞒报事故都犹如“用纸包火”，得不偿失。彻底杜绝瞒报事故应当成为全社会的共同目标，这既需要法治机制的不断调整优化，更需要全社会的参与配合，要坚持标本兼治，努力营造不愿瞒、不能瞒、不敢瞒的事故信息报告社会氛围和导向。
相关瞒报案例
2016年7月9日、7月20日 同煤集团大同地方煤炭有限责任公司所属企业马口煤矿发生一起坠落事故，一名工人掉入井下水坑当场死亡；另一起事故中，一名维修工被卷入皮带里被破碎机当场绞死。两起事故发生后矿方均隐瞒不报，造成恶劣影响。
2015年5月 内蒙古乌兰察布市兴和热电厂工程建设过程中发生一起建筑施工事故，造成4人死亡。涉事企业隐瞒不报，后经群众举报，被内蒙古安监局核实予以挂牌督办。
2014年12月26日 黑龙江省东宁县开源煤矿发生冒顶事故，造成3人死亡，1人轻伤。事故发生后，矿方私自进行处理，未向主管部门报告事故情况。
2013年1月3日 甘肃省张掖市肃南县金源煤矿发生透水事故，造成4人死亡，5人受伤，矿方隐瞒不报。
2009年12月22日 河南省鲁山县融宁丰煤业公司发生重大火灾事故。事故发生后，矿方和鲁山县煤炭局相关人员参与、组织瞒报事故发生及人员伤亡情况，致使一起重大矿难瞒报三年多，造成极其恶劣的社会影响。
作者：刘宁
作者单位：江苏省扬州市安监局
瞒报事故是对生命的亵渎，必须依法打击瞒报行为！同意请点赞！！！
