乡镇乡村振兴存在问题和下步打算（陈文胜汪义力乡村振兴背景下乡镇治理现代转型研究）
乡镇乡村振兴存在问题和下步打算（陈文胜汪义力乡村振兴背景下乡镇治理现代转型研究）从1986年开始，以转变乡镇政府职能和减轻农民负担为目的的“撤乡并镇”改革，及以县对乡简政放权为切入点和以理顺县乡关系为落脚点的县乡综合改革试点陆续在各地展开。这些体制机制改革结合“村民自治”制度的推行，对县级政府与乡镇政府的关系、乡镇政府与村级组织及村民的关系变化产生了巨大影响。2006年全面取消农业税及与之配套的权力上收、精简机构、裁撤人员等乡镇行政体制改革[2]，更是打破了“土地养农民--农民养政府”为主线索的乡村治理体系。乡镇与乡村之间的互动也不再是“要钱、要粮、要命”。虽然税费改革使原来的从下往上“收钱收粮”转变为现在的从上往下“发钱发粮”，但是乡镇政府“日子并没有好转”，乡镇由于乡镇财政权和人事权的“空壳化”、乡镇干部与农民旧有关系脱离趋于渐行渐远而陷入“悬浮型”[3]状态。乡镇政府逐渐变成县级政府的“派出”机构，县级财政变成乡镇财政的“家长”。无钱又无权的乡镇政府，处在官僚科
摘要:乡镇政府作为最基层的国家政权组织、共和国大厦的基石，如何处理工业与农业、城市与乡村、政府与市场、国家与社会、农民与土地等多重关系 是现实焦点，也是现实难点。在全面推进乡村振兴的大背景下，乡镇政府在推进乡村治理体系和治理能力现代化的进程中，表现出权责不对等导致职能错位、缺位、越位等问题。为解决上述问题，顺利推进乡镇治理现代转型，回答好乡镇职能如何定位、乡镇治理如何转型的问题，本文通过历史和现实的考察，结合理论与实践的研究，按照新时代中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，探讨通过乡镇职能边界要从属地管理向职权管理转变、公共产品供给要从政府目标主导向农民群众最现实需求主导转变、乡镇治理机制要从单一治理向多元治理转变、考核导向要从注重工作过程向注重工作结果转变、党的基层组织建设要从注重领导群众向同时注重发动群众转变等基本途径，以期为推进乡镇治理体系和治理能力现代化提出基本对策。关键词:乡村振兴 乡镇治理 现代转型
一、引言
改革开放以来，位于国家行政层级体系终端的乡镇在社会快速转型和体制机制变革的进程中日益成为工农城乡关系的交汇点。新时期，乡镇无疑是全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展的前沿阵地，加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化就必然成为时代要求。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确提出要加快乡镇政府职能转变，提高乡镇政府公共服务能力，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。作为国家治理根基与重心的乡镇治理，无疑是国家治理体系现代化的重要组成部分。
随着三农工作重心的历史性转移，中国社会进入了全面推进乡村振兴的新发展阶段，乡镇政府作为最基层的国家政权组织、共和国大厦的基石，是如何处理工业与农业、城市与乡村、政府与市场、国家与社会、农民与土地等多重关系的现实焦点和现实难点。乡镇治理能力的强弱、治理效能的高低直接关系到农业能不能强、农村能不能美、农民能不能富的问题。而长期以来，受限于乡镇机构改革滞后所积累的深层次体制机制弊端，乡镇政府普遍存在权小能弱、权责不对等、职能错位越位缺位等问题，严重阻碍了乡镇政府职能的顺利转型，制约了乡村振兴的顺利推进。因此，全面推进乡村振兴，必须破解乡镇治理面临的困境，加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化。
学界针对乡镇治理问题已有不少研究，虽然他们的论述各不相同，但主要集中于乡镇行政体制改革、政府职能转变等维度展开。部分学者从“治理下乡”、“乡镇区划调整改革”、“强镇扩权”、“撤镇设市”、“农村多元精英合作治理”等视角积极探讨了乡镇改革与治理问题。有的学者则从转变政府职能的角度，提出从制度体系、行动体系与价值体系等层面构建乡镇服务型政府。还有学者认为要通过“简政放权、重心下移、协同治理、优化理念”等方式完善乡镇治理职能，进而完成乡镇政府治理职能转型。但是，在全面推进乡村振兴的大背景下，探索破解乡镇治理困境之道，推动乡镇治理现代转型方面的研究有待进一步深入。鉴于此，本文通过历史和现实的考察，结合理论与实践的研究，基于全面推进乡村振兴背景对乡镇治理现代转型问题进行探讨，以期为推进乡镇治理体系和治理能力现代化探索有效途径与提出基本对策。
二、乡镇改革与乡村治理的历史演进
中国乡镇基层组织从立废变革到现存乡镇体制形成的历史渊源，本质上是国家权力向乡村社会不断渗透的过程，这一过程也就是所谓“国家建设”过程中“政权下乡”的产物。封建传统中国社会是“皇权不下县”，历朝历代以不同方式沿袭“县政乡治”，乡村社会实行“官民共治”模式，主要由县与底层百姓之间的中介或经纪人乡绅治理。直至近代中国新思潮的涌入和革命向乡村社会延伸和推进，“乡绅治乡”的治理格局逐渐被打破，乡绅群体逐步分化、乡绅势力日渐瓦解，乡绅治理也因受到冲击而逐渐退出历史舞台，国家政权由此开启“下乡”之路。
1949年新中国成立后，实行以公有制为基础的指令性计划经济，以及与之相配套的“全能主义”政治模式，使得社会结构变成了一种 “总体性社会”[1] 在这种政治经济体制之下，国家权力和行政控制无远弗届。国家政权在乡村社会的渗透和控制随着“三级所有，队为基础”的人民公社体制的建立得以全部完成。然而，这种高度统一且总体上并不成功的制度安排，在其发挥着维护农村社会稳定、普及和提高农业生产技术、改造农民思想意识、保证国家工业化顺利进行等方面的制度功能的同时，因其治理绩效的边际贡献不断递减而难以为继，最终随着改革开放政策的确立和推进而退出。“政社合一”的人民公社在20世纪80年代兴起的以“包干到户”为突破口的农村经济改革中逐步解体，随即展开的“政社分离”通过“社改乡”建立了乡级政权，并在《宪法》中确立了乡级政权的法律地位。同时，《宪法》中关于设立农村基层群众性自治组织的制度安排，促使乡、村的政与治分离，国家对乡村社会的治理结构表现为政权在乡镇、民主自治在村的“乡政村治”。
从1986年开始，以转变乡镇政府职能和减轻农民负担为目的的“撤乡并镇”改革，及以县对乡简政放权为切入点和以理顺县乡关系为落脚点的县乡综合改革试点陆续在各地展开。这些体制机制改革结合“村民自治”制度的推行，对县级政府与乡镇政府的关系、乡镇政府与村级组织及村民的关系变化产生了巨大影响。2006年全面取消农业税及与之配套的权力上收、精简机构、裁撤人员等乡镇行政体制改革[2]，更是打破了“土地养农民--农民养政府”为主线索的乡村治理体系。乡镇与乡村之间的互动也不再是“要钱、要粮、要命”。虽然税费改革使原来的从下往上“收钱收粮”转变为现在的从上往下“发钱发粮”，但是乡镇政府“日子并没有好转”，乡镇由于乡镇财政权和人事权的“空壳化”、乡镇干部与农民旧有关系脱离趋于渐行渐远而陷入“悬浮型”[3]状态。乡镇政府逐渐变成县级政府的“派出”机构，县级财政变成乡镇财政的“家长”。无钱又无权的乡镇政府，处在官僚科层组织、乡村基层社会等多重关系中只能扮演“协调者”的角色。这一系列的重大变化，在基层治理过程中，形塑着现行的乡镇政府体制，也积蓄了亟需解决的矛盾和问题。在乡村治理目标转变为“工业反哺农业、城市支持农村”的新农村建设战略[4]这一重要历史性拐点，乡镇治理的转型逐步开启，构建服务型乡镇政府作为推进农村综合改革的目标和转变乡镇政府职能的方向，在理论和实践中被明确下来。
伴随着社会主义市场经济的高速发展和国家资源越来越多地向乡村输入，乡村经济社会发展大踏步向前，从而引起乡村社会的治理结构、治理生态发生转变，乡镇治理秩序不再是以往单一的熟人社会治理，逐步呈现出政府、市场、社会、个人等多元主体参与治理的共治格局。[5]乡镇治理转型的实践探索在二十一世纪的第二个十年，尤其是党的十八届三中全会首次提出实现国家治理体系和治理能力现代化的重大命题和党的十九大提出乡村振兴战略背景下，迎来新的发展阶段，显现出不同于过去的新形态和新趋势。总体而言，从“政社分开”建乡，到“撤乡并镇”改革，到理顺县乡关系，再到乡镇政府职能转变，最终沿着建设服务型乡镇政府的实践探索行进至以乡村振兴为价值导向推进乡镇治理现代化，这是我国自改革开放40多年来乡镇变革的基本线路图。从新中国成立初期到改革开放前的“政社合一”，到改革开放后的“乡政村治”，再到党的十八以来的“多元共治”，体现的是新中国成立70多年来乡村治理体制变革的不断深化。
三、乡镇治理现代转型的现实困境
十九大报告要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，迫切需要在破除城乡二元结构上取得关键性突破。在全面推进乡村振兴的进程中，乡镇是城乡融合发展的支撑点、连接城镇与乡村的对接点，是如何处理工农城乡关系的关键环节。以农业农村优先发展为原则把乡村振兴提高到了前所未有的国家战略地位，越来越多的强农惠农政策密集出台，但在现实中不少政策未能实现预期，根本原因就是在乡镇这个关键层面出现了严重的“内卷化”问题，导致出现农民不满意、基层不满意，造成人人都累、上下都怨的现象，严重制约了乡镇治理现代转型和乡村振兴的顺利推进。
1.“干了不需干的事”导致职能错位
现行体制下的乡镇政府职能定位庞杂，可以用“上面千条线，下面一根针”来形容。上级政府的政策和工作需要下级政府来推进和落实，处在最基层的乡镇政府不得不承担着上级“条条与块块”通过“层层加码”下传的各项政策和工作任务及相关责任。尤其是乡村财政权利上移后，随着交通、信息日益发达，在所谓属地管理的“原则”下，上级各个部门不仅能够非常简便地把自己的权力和自己的目标、政绩延伸至乡村，而且自觉不自觉地把自身的责任沿着自上而下的“权力链条”和“层层传导压力”的行政体制“顺路”转给基层乡镇，就是所谓的“上面请客，下面买单”。在乡镇层面，每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。不管乡镇有没有这个职能，都可以在县政的名义下下达任务给乡镇并进行考核，导致出现“种了别人的田，荒了自己的地”的现象。根据调研发现，在一些地方，没有执法权的乡镇政府却要协助完成缉毒禁毒任务，有的地方甚至下达明确的硬性指标。本来没有吸毒人员是好事，但不完成上交吸毒人员的规定指标，就要被扣相关绩效考核分，有吸毒人员却成了乡镇绩效考核的“业绩”。在这种情形下，上级各部门的目标任务成为决定乡镇工作的“指挥棒”，乡镇政府为了完成指标任务，在很多情况下就无法顾及农民的意愿。因为提供乡村公共服务和公共产品决定权在上级部门，乡镇没有决定权，而农民又缺乏对乡村公共服务和公共产品表达意愿的制度性渠道，在现实中经常出现农民最需要的乡镇无法提供与乡镇提供的却不是农民最需要的这样一个供给结构性矛盾，也就是有些是农民所不需要的却供大于求，有些是农民所需要的却供不应求。由于乡镇的工作目标不少偏离农民的意愿，更多地可能是为上级服务，结果是干了群众不需要的事导致职能错位。
2.“该干的事没干好”导致服务缺位
处在国家政权最基层的乡镇政府，是落实上级政府各职能部门政策的“最后一公里”。在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新阶段，“三农”工作千头万绪，乡镇政府责任重大。但目前乡镇政府依然存在明显的职能错位现象，极大地制约着农村地区的经济发展和社会稳定。从宏观层面看，在农业税全面取消后，乡镇的资源汲取功能被阻断，县乡财政管理体制变为“村财乡管、乡财县管”，形成由资源吸纳的“乡村养县”向财政反哺的“县养乡村”转变的格局，乡镇财权较弱，而且“权力上收”改革后，乡镇政府基本上不再掌握公共财政的决定权。在“体制性困局”[6]之下，乡镇政府职能运行中无法形成互相衔接、环环相扣的权力和责任体系，事实上削弱了乡镇政府提供公共服务和疏通农民群众利益诉求的实质性权能。[7]面对全面推进乡村振兴的重大任务和农村经济社会发展的各种需要，乡镇政府在自上而下的公共资源分配制度下逐渐失去了发挥自我职能的空间。从微观层面看，乡镇政府在乡村社会履行以人民为中心的新发展理念，最根本的是要为广大农民群众服务、向广大农民群众负责。因此，农民群众究竟在想什么、最需要什么，乡镇政府就最应该做什么，而不是围绕上级部门“一刀切”的量化指标。比如这个村最紧急的事可能是兴修水利，另外一个村最紧急的事可能是修路，不需要每个村都一样，而且也做不到一样。如果只对上负责，忽视农民差异化需求，一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上，可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的“一刀切”量化指标而不得不“被动式”应对，乃至“应急式”突击，从而滑向形式主义的泥潭，而为农民服务就有可能沦为一句空话。尽管干部很累很辛苦，由于离开了农民的是否需要与是否满意的基本前提，干得越多，脱离农民的需要与意愿就越多，也就必然费力不讨好。其负面效应不仅使乡镇政府职能对农民现实公共需求的缺位，而且造成乡镇政府在乡村社会中的公信力不断下降。
3.“干了不该干的事”导致角色越位
由于乡镇政府处在压力型体制的最底层，其真正的功能在上级层层加码的沉重责任和压力之下逐渐弱化，但并不意味要取消下达必要的“规定动作”，问题的根源在于有的上级机关对乡村社会的管理只有体量庞杂且细密的考核而没有服务，而考核不仅是“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的“顶格管理”，[8]而且是脱离客观实际“一刀切”量化指标的官僚主义。“乡镇政府就如一只筐，什么都可以往里装”，数量庞大的“条块”都将任务和目标下达至乡镇，乡镇想方设法以灵活多变的“形式主义”“拼凑应对”不合实际的“官僚主义”。基层调研发现，有的地方部门给乡镇政府下达了农村党员违纪查处的任务，明确要求必须完成，也就是说不允许没有违纪的乡镇存在。还有的地方给乡镇下达了关于发展农村新党员的指标任务，要求“多一个不行，少一个也不行”，而且对各个年龄段的结构比例均作出明确规定，事实上违背了党章关于发展党员坚持入党自愿、个别吸收和“成熟一个发展一个”的原则。在“一手抓高指标，一手抓乌纱帽”的压力型体制下，乡镇的许多事务都是为了应付上级所谓“多中心工作”的规定性目标而导致职能严重越位。不少政绩工程就是一哄而上、急于求成的“大跃进”乱作为，尤其是一些地方政府在法律没有授权的前提下，缺乏法律依据，说不行就不行，一纸令下“一刀切”一禁了之，“一刀切”一拆了之，这不仅只是公共权力的乱作为，更是对农民的公民基本权利缺乏起码的敬畏之心，是政府公共权力的异化。
四、全面推进乡村振兴对乡镇政府职能的必然要求
改革开放以来，乡镇政府为了中国工业、城市现代化的前期积累，置身于乡村社会的尖锐矛盾之中维系着中国现代化的大局。全面推进乡村振兴，是脱贫攻坚取得全面胜利后中国农村社会发展和现代化建设的又一次重大战略转变。全面推进乡村振兴的乡镇政府职能，必须按照新时代中国特色社会主义的战略规划，根据统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，以及协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局的必然要求，加快现代转型。
1.把强化政治建设作为根本要求。在党的十九大报告中指出：“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”[9]，并要求要善于从政治上把大局、看问题，善于从政治上谋划、部署和推动工作。在全面推进乡村振兴的背景下，乡镇政府必须把坚持党管农村工作作为加强乡村政治建设的根本前提，把坚持党的全面领导贯穿于深入推进乡镇治理体系和治理能力能力现代化的全过程。处在国家行政层级体系末端的乡镇，是国家政权的基础，直接面向乡村基层社会和广大农民群众，是党群众基础的重要依托，发挥着党和国家与乡村社会连接点的关键作用。乡镇政府作为基层治理的引导核心和落实主体，应该把党和国家的基本思想与大政方针贯彻到乡村基层社会治理的全过程，把党历来重视“三农”工作的传统、党管农村工作的原则贯穿到构建现代化乡村治理体系的全过程。乡镇政府在乡镇基层治理中，要履行好政治建设职能，发挥好战斗堡垒作用，夯实好党的领导核心作用，以党中央最新的指导思想及方针政策作为提升乡镇基层治理效能的行动指南，把中国特色社会主义政治体系优势转化为重农强农、实施乡村振兴的行动优势，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。
2.把着力经济建设作为中心工作。“乡村振兴，关键是产业要振兴。”[10]没有产业振兴，乡村振兴就缺乏内在的动力和可持续发展的能力。而农业是乡村的本质特征，乡村最核心的产业是农业，保障粮食安全是乡村振兴的首要任务。中国农业发展经历了由“长期短缺向总量平衡、丰年有余到阶段性过剩的历史变迁，呈现农产品阶段性、结构性供需不对称”的基本特征。[11]推进乡村振兴，从根本上说就是要解决中国经济社会发展面临城乡发展不均衡乡村发展不充分的突出问题，更好地满足农民日益增长的各种美好生活需要。随着中国社会发展的重大变迁，生活需要从数量满足已经转向质量满足，因而乡村经济的发展方向也随之发生转变。乡镇政府的经济职能是乡镇治理的基础和支撑以及实现乡村振兴的重要保障，其重要性不言而喻，而乡村经济发展的水平在一定程度上也反映了乡镇政府治理能力的强弱。上接县、下连村的乡镇政府履行国家治理职能，应与社会变迁的特定阶段、国家政策的合理调整相适应，在推进乡村振兴的进程中，要按照党中央关于坚持农业农村优先发展的要求，深化农业供给侧结构性改革，依托地区资源禀赋优势，把提升农业质量作为培育乡村经济动能的核心，推动乡村产业高质量发展。通过新型城镇化建设，形成“以县带乡、以乡带村”的城乡融合发展格局，促进城乡之间土地、资本、劳动力、技术、信息等资源要素双向流动和优化配置，畅通城乡经济循环，[12]不断增加农民收入，不断提高农民生活水平，不断缩小城乡差距。
3.把推进文化建设作为长久之策。明确提出，传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路。[13]全面推进乡村振兴，决不仅仅是传统农村社会“单纯的农业发展”、“单一的农产品供应功能”的定式思维，更为重要的是要着眼于乡村文化这一内生动力的维度，把乡村传承优秀传统文化功能作为乡村振兴之魂，去推动新时代乡村振兴的全面发展。乡镇政府发挥文化建设职能是乡镇政府推进中国特色社会主义制度和文化在基层社会落地生根、开花结果的关键一环，同时也是其自身制度建设作为乡风文明建设的重要组成部分，成为农业农村现代化新的发展阶段推进乡镇改革和农村发展的源头活水。进入新发展阶段，乡镇政府推进乡村文化建设不仅体现在对“根”的寻求与继承、对“传统”的批判与发展、对现代化趋势的把握与引领上，更体现在“中国特色社会主义乡村振兴道路的制度文化在乡村社会的建立和维护”[14]。全面推进乡村振兴主要是回应城乡发展不平衡的时代之问，而城乡发展不平衡不仅表现在经济发展不平衡，更突出表现在文化发展不平衡。乡镇政府管理基层一方，既有缩小城乡物质差别的责任，更有减小城乡文化落差的使命，既要帮助农民填满口袋的票子，也要丰富农民头脑中的精神世界；要把乡村文化振兴这一乡村振兴的重要组成部分贯穿于乡村振兴的全过程，“坚持以社会主义核心价值观为引领，以传承发展中华优秀传统文化为核心，以乡村公共文化服务体系建设为载体，培育乡风文明、良好家风、淳朴民风，推动乡村文化振兴”。[15]
4.把加快社会建设作为主攻方向。城乡发展不平衡乡村发展不充分的问题表现在乡镇职能方面，主要是乡村社会管理滞后、城乡管理分割和不平衡突出，其中“经济一腿长、社会一腿短”尤为明显。进入新发展阶段的关键时期，经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整、思想观念的变化等新情况、新挑战，带来乡村社会阶层分化与流动加速交织，利益多元与社会主体诉求多元叠加，乡镇社会管理面临政府“缺位”和市场 “失灵”的双重挑战，把乡村社会建设摆到乡镇治理现代转型进程中更加重要的位置，对于全面推进乡村振兴显得尤为紧迫。而现有的乡镇社会管理体制在诸多方面已经不能完全适应全面建设社会主义现代化的需要，尤其是社会主要矛盾变迁倒逼乡镇政府的社会管理职能变革。为了有效回应这些新需要、新矛盾，十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；中办、国办下发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步要求“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，从而明确了乡镇政府社会建设的战略任务。社会建设是乡镇政府职能的重要内容，需要在乡村振兴的进程中而进行动态调整，以共同富裕为方向，从发展乡村社会事业、优化乡村社会结构、完善乡村社会服务功能、促进乡村社会组织发展等方面，全面建立健全的城乡收入分配体系、乡村服务体系、城乡人居分布体系、乡村社会保障体系，为广大农民推动更加广泛和公正的城乡社会权益共享，构建多元主体共同参与、共同治理的乡村社会发展新格局，从而切实发挥农民主体作用，是未来一段时期乡镇政府社会建设的主攻方向。
5.把突出生态建设作为战略取向。指出：“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。”[16]在乡村振兴中，无疑要毫不动摇地坚持绿水青山就是金山银山的新发展理念，以生态环境友好和资源永续利用为导向，推进人与自然和谐共生的农业农村现代化，建设生态宜居美丽乡村。在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时，就明确把“生态振兴”列为乡村振兴的五大“振兴”之一。[17]可以说，保护好生态环境就是发展乡村生产力，建设好生态环境就是培养乡村竞争力。2018年中央一号文件把坚持人与自然和谐共生作为推进乡村振兴的重要原则，并明确要求，良好生态环境是乡村的最大优势和宝贵财富，生态宜居是乡村振兴的关键。[18]因此，推进乡镇政府职能的现代转型，必须把生态文明建设放在突出地位，不断降低乡村资源消耗强度，不断提高乡村资源利用效率，以最少的资源消耗获取乡村最大的经济和社会效益，强化乡镇作为生态文明建设前沿阵地的社会公共责任，确保乡村的生态治理有效。需要强调的是，乡镇政府的生态建设职能是一项系统工程，要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设之中，协调好经济效益与生态效益之间的关系，实现生态保护与生态开发的动态均衡。对乡镇政府来说，生态文明建设作为乡村社会一种持久的生产生活方式，既不是短暂的政治任务，也不是一般意义上的中心工作，而是推进“乡村-生态”协同振兴驱动富民强镇的基本进路，是构建城乡经济社会互促互利循环共生体系的关键环节。毫无疑问，卓有成效的乡村生态治理是新时代推进乡镇治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
五、乡镇治理现代转型的基本途径
乡镇政府作为连接国家与乡村社会的桥梁，发挥着对上沟通信息、对下传达政策、灵活分配资源和组织动员群众的重要作用。随着乡村振兴的全面推进，国家与农民、城市与乡村的关系发生了全新的变化，乡镇职能转型迎来了新的契机，回答好乡镇政府职能如何定位、乡镇治理如何现代转型的问题，推进乡镇政府的职能加快向社会管理和公共服务回归，是有效应对乡镇政府在基层治理实践中面对的各种困境，加快乡镇治理体系与治理能力现代化的关键所在。
1.乡镇职能边界要从属地管理向职权管理转变
属地管理是我国纵向政府间以地域来划分权责的一种行政制度安排，但在治理实践中，县乡职能边界不清，县级政府及其职能部门（如县委办、组织部、宣传部、教育局、环保局、农业农村局等）都有“权力”借“属地管理”之名以各式各样的“责任状”把本该由自身负责的工作任务层层加码向乡镇转移，位于科层末梢的乡镇政府陷入“责任属地、权力和资源不属地”的权责不等、运转失衡的困境。如何破解现实难题，2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确划分了中央和地方政府之间权责配置，为县乡的责权划分指明了方向。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，要求省级政府结合实际确定乡镇政府的权力清单和责任清单。因此，不能把乡镇政府原本没有管理权限的事项任意摊派给乡镇政府，不能把与基层签订责任状变成上级部门推卸责任和实施懒政的途径。党的十九届四中全会提出，要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。[19]对乡镇政府而言，关键是要纠正“属地管理”的错误做法，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定乡镇政府责任范围，划分县级党委、政府及其各部门与乡镇的权责，以维护乡镇政府的法定权力，切实为乡镇政府和乡镇干部减负减压。
2.公共产品供给要从政府目标主导向农民群众最现实需求主导转变
农村公共产品是广大农民群众生产生活的基础保障，关乎农民群众日益增长的美好生活需要。随着乡村振兴的全面推进，农村公共产品的需求呈现动态变化趋势。各级政府作为现阶段我国农村公共产品供给的主体，在进行公共产品供给决策时，较少结合当地农民因不同地域经济水平、收入水平的差别以及个人身份不同而呈现需求个性化和多样化的实际情况，更多以政府目标为主导及领导者任期内政绩、个人利益所需来制定公共产品供给政策。多次强调，要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。[20]而在基层往往会出现乡镇政府迫于上级追责压力，为完成任务不顾农民群众实际需要用行政手段强行推进公共产品供给的现象，这就没有与农民最现实需要和最迫切需要相对接，脱离了农民是否满意的根本标准。这一现实问题就对全面推进乡村振兴的新时期提出新要求，需要把“以人民为中心”这一新发展理念，落实到保障和支持农民通过乡村自治机制在乡村社会当家作主上来，以农民最关心、最直接、最现实的需求为导向，确保公共产品与公共服务交由农民决定、服从农民需要。
3.乡镇治理机制要从单一治理向多元治理转变
在乡镇体制运行中，由于“条块分割”严重，“压力型”考核演变成制度安排，乡镇的权力体系被肢解，导致“权在上、责在下”，体制机制呈现出不完善、不全面、不系统的“碎片化”特征。尽管乡镇的“七站八所”、行政机构、办公人员一应俱全，但其中既有乡镇直属站所，也有不隶属乡镇、不对乡镇负责的县级派出机构，造成实际上的人、财、物听命于上级主管部门的垂直管理。党的十九大报告提出，要“深化机构和行政体制改革”“建设人民满意的服务型政府”。[21]乡镇政府作为直接面向人民群众的国家政权机构，承担着一系列与人民群众生产生活紧密相关的事务。因此，要改进乡镇政府服务方式，要尽可能将治理重心和资源向乡镇基层下沉，以政策与机制配套作保障，构建简约高效系统的乡镇治理机制，把坚持以人民为中心贯穿于推进乡镇治理体系和治理能力现代化全过程，最大限度方便广大农民群众、让广大农民群众满意。从乡村内部与外部力量共同构成乡村社会治理中现存的客观现实来看，村支两委、合作社、宗族组织、外部社会组织、乡村“能人”、新型经济组织等各有优势、各有所长，但由于缺乏有效的机制，无法实现功能互补助力乡村治理。十九大报告要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，那么，推进乡镇治理现代转型就迫切需要构建共建共治共享的乡村复合治理格局，形成以乡镇党委领导、乡镇政府主导，村支两委为基础，农民群众为主体，合作社等社会组织和新型家庭农场等经济组织为重要组成部分的乡村多元治理体系，在制度上需要进行系统化制度建构。
4.考核导向要从注重工作过程向注重工作结果转变
考核本质上是工作目标自上而下的分解与层层压力传导，旨在推动工作高效落实，确保政策在基层落地，保障农民拥有实实在在的获得感。科学完善的考核机制，不仅对乡镇政府的有效运行具有重要作用，而且有利于激发乡镇干部的工作热情和提升工作效率。但是，若存在考核项目太多、“责任状”太滥、内容太虚等问题，[22]往往会因只注重工作过程而陷入“痕迹化”考核的形式主义。因此，考核不应只停留在表面形式而不注重实效，特别是乡村振兴任重而道远，农村工作依然是最艰巨最繁重，必须按照以乡镇政府职责为主要依据，结合不同地区和不同发展水平的不同乡镇的实际，设置科学化、差异化的考核目标和考核评价体系；以工作结果为考核导向，探索乡镇政府工作实绩“公开、公示、公议”等做法，把群众满意不满意、工作结果怎么样作为考核评价权重的关键部分，不断优化乡镇政府的行政能力，提升整体的政府性能，以实实在在的实绩响应广大群众的各类需求，达到权为民、利为民的效果。
5.党的基层组织建设要从注重领导群众向同时注重发动群众转变
在“党政体制”[23]下，农民与国家的关系不仅限于“国家—社会关系”，还有根植于中国社会主义政治、贯穿于群众路线之中的“党群关系”。党群关系的显著特点是具有社会动员与行政动员两个层面的动员性和“为人民服务”的回应性，[24] 从根本上来说，就是“为了谁”和“依靠谁”的问题。回顾党的百年历史，为了农民、依靠农民始终是中国革命和建设的基本问题，领导群众尤其是发动群众，成为党不断取得中国革命和现代化建设胜利的重要法宝。正如强调的：“乡村振兴不是坐享其成，等不来、也送不来，要靠广大农民奋斗。”[25]在全面推进乡村振兴中，乡镇的基层组织建设要把“为了农民”放在第一位，牢牢牵住“依靠农民”这一“牛鼻子”，把不断提高发动农民参与乡村振兴的能力和水平作为基层党建的主线，使党员干部与农民群众“同心”，振兴举措与农民期盼“同向”，乡村发展与农民富裕“同行”，全面激发广大农民群众的主体积极性，释放农村生产力中的人这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，以不断激活乡村振兴的内生动力，让亿万农民群众去创造真正属于自己的生活，才能构建农业高质量发展、农村高效能治理、农民高品质生活的农业农村现代化新发展格局。
六、结语
最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素，是马克思主义的基本观点，更是党的基本立场。在党史学习教育动员大会上提出，历史充分证明，江山就是人民，人民就是江山，人心向背关系党的生死存亡。[26]赢得人民信任，得到人民支持，党就能够克服任何困难，就能够无往而不胜。在全面推进乡村振兴的进程中加快乡镇治理现代转型，必须全面贯彻“以人民为中心”的新发展理念，也就必然要求把制度变革与建构落实到实现人的全面发展与社会全面进步上来，就必须毫不动摇地按照党中央提出坚持农民主体地位这一政治要求，保障和支持广大农民群众在乡镇治理中实现当家作主，是“江山就是人民，人民就是江山”落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现，也是乡镇治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点。
乡镇政府本质上就是国家向乡村社会提供的公共产品，这“一双鞋子”要农民来穿，合不合脚也只有农民才最有发言权。在乡镇治理中，如果农民缺乏积极性而作为旁观者，那么，就必然是政府体制内的一个自我循环、自娱自乐的游戏。需要强调的是，在乡镇治理中加强党的领导是必须的，但加强党的领导是为了实现广大农民群众当家做主，而非把某些官僚主义和形式主义的意图强加于农民群众之上。当官僚主义、形式主义的意图与农民群众的意愿不一致时，是服从前者还是服从后者，标志着是不是在真正贯彻以人民为中心的新发展理念。
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（作者陈文胜系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师；汪义力系湖南师范大学马克思主义学院博士研究生；乡村发现转自：《农村经济》2022（4））
