新修文物保护法补哪些短板（立良法深耕细作）

新修文物保护法补哪些短板（立良法深耕细作）“在立法调研之初，我市就明确了‘符合开封实际、突出开封特色、破解保护难题、指导工作开展’的思路，因此，《条例》具有突出的开封特色。”刘顺安介绍说，《条例》框架设置凸显独创 。《条例》共分6章34条，第一章为《总则》，第二章为《不可移动文物》，第三章为《可移动文物》，第四章为《考古发掘》，第五章为《法律责任》，第六章为《附则》。其中的第四章《考古发掘》，在全国30多个城市已公布的47部地方文物法规中为开封所独创，具有超前意识，该章明确了政府储备土地时应当报请文物行政主管部门进行考古调查、勘探，发现文物的组织考古发掘单位进行发掘。明确了政府部门职责。在第一章《总则》中，结合开封文物保护工作目前存在的现状，明确了市、县（区）人民政府承担文物保护工作的主体责任；市、县（区）人民政府文物行政部门依法履行监管责任；发改、财政、城乡规划、公安等部门在各自的职责范围内，依法履行文物保护工作；田野文物等无使

【编者按】在市委、市人大常委会、市政府、市政协的正确领导下，在市政府法制办等相关部门的指导下，《开封市文物保护条例》（以下简称《条例》）即将于2019年1月1日起开始正式实施。该《条例》是我市贯彻党的十九大精神、落实关于文物工作论述，大力弘扬社会主义核心价值观，为破解开封市文物工作面临的新情况新问题提供法律依据所采取的新举措。《条例》的颁布实施，事关全市文物保护和利用工作的有力开展，是开封人民政治生活中的一件大事，为进一步加强新时期文物保护工作，促进开封市经济、文化、社会全面协调可持续发展提供了有力的法律支持，必将为开封市物质文明建设和精神文明建设的发展起到至关重要的推动作用。

那么，这部地方性法规的出台有什么背景，其意义何在？该法规出台经过了怎样的过程？《条例》的框架结构是什么样的？它的法律效力怎么认定？带着这些问题，本报记者对市文物局的相关领导进行了专访。

《条例》具有鲜明的新时代特性和开封地域特色

——访市文物局党委书记、局长，研究员刘顺安

刘顺安

全媒体记者 田宏杰

“《开封市文物保护条例》（以下简称《条例》）的制定、出台和实施，是我市贯彻落实党中央、国务院关于文物保护工作指示精神的重大举措，也是开封市获得地方立法权之后批准的第一部文物保护方面的地方性法规，具有示范和引领作用。《条例》具有显著的地域特色，对探索符合开封实际的文物保护利用道路具有重要的指导意义。”谈到即将正式实施的《条例》，市文物局党委书记、局长，研究员刘顺安如是说。

刘顺安说，党的十九大报告指出要加强文物保护利用。高度重视文物保护工作，自2012年11月至2018年6月做出的关于文物保护或涉及文物工作的系列重要指示、批示精神和重要论述就有85篇（次）之多，明确要求“努力走出一条符合国情的文物保护利用之路”，提出了“保护文物也是政绩”的科学理念。《条例》的颁布实施，可以说是我市贯彻党的十九大精神、落实关于文物工作论述的重要举措，必将为破解开封市文物工作面临的新情况、新问题提供法律保障。它是根据《中华人民文物保护法》制定的，符合上位法，体现了近3年来党中央、国务院及河南省、开封市两级人民政府关于进一步加强文物保护工作实施意见的最新精神，是河南省辖市中第一部文物保护的地方性法规。因此，除在全省具有首创、示范和引领意义外，还具有鲜明的时代性。《条例》借鉴先进地区立法经验，坚持问题导向，突出了开封特色。《条例》借鉴了北京、南京、苏州、扬州、宁波、温州和兰州等国内30多个城市在文物保护立法中的经验和做法。

“在立法调研之初，我市就明确了‘符合开封实际、突出开封特色、破解保护难题、指导工作开展’的思路，因此，《条例》具有突出的开封特色。”刘顺安介绍说，《条例》框架设置凸显独创 。《条例》共分6章34条，第一章为《总则》，第二章为《不可移动文物》，第三章为《可移动文物》，第四章为《考古发掘》，第五章为《法律责任》，第六章为《附则》。其中的第四章《考古发掘》，在全国30多个城市已公布的47部地方文物法规中为开封所独创，具有超前意识，该章明确了政府储备土地时应当报请文物行政主管部门进行考古调查、勘探，发现文物的组织考古发掘单位进行发掘。明确了政府部门职责。在第一章《总则》中，结合开封文物保护工作目前存在的现状，明确了市、县（区）人民政府承担文物保护工作的主体责任；市、县（区）人民政府文物行政部门依法履行监管责任；发改、财政、城乡规划、公安等部门在各自的职责范围内，依法履行文物保护工作；田野文物等无使用人的不可移动文物由县级人民政府承担安全责任。强调保护地方特色文物。第二章第10条，明确了重点保护的文物建筑，如位于市区的开宝寺塔（铁塔）、繁塔、延庆观，位于尉氏县的太平兴国寺塔等宋元时期建筑；河南省参议会旧址、河南省教育厅旧址、民国河南省政府办公大楼旧址等省会时期建筑；第三章第21条规定重点保护木版年画及其雕版、汴绣等具有开封地域文化特色的文物。体现开封模式经验。采取星级管理、给予资金奖励和赋予政策支持，是开封市近年对非国有博物馆管理工作中摸索出的经验总结和工作独创，分别在河南省人民政府和河南省文物局召开的全省文物工作会议、专题会议上介绍经验。这一成功做法，被称为“开封模式”或“开封经验”，故在第三章第24条，明确写进“鼓励公民、法人和其他组织利用其依法收藏的文物设立非国有博物馆”等内容。结合快速发展的实际，提出“市文物、财政等行政部门对非国有博物馆实行星级管理，对开展社会教育和服务活动较好的给予一定的扶持和奖励”的要求。

《条例》广泛吸取省内外先进的立法和工作经验、征询相关单位、人大代表、政协委员和广大群众的意见建议，结合开封文物工作实际，寻求在古城风貌维护、古遗址地上和地下文物立体保护特别是地下文物保护的区域、重点和措施等方面的保护思路，着力解决开封文物保护工作中面临的新问题和新困难，为进一步加强新时期文物保护工作，促进开封市经济、文化、社会全面协调可持续发展指明了方向。

《条例》中有关可移动文物的规定具有引领作用

——访市文物局党委委员、调研员何伟

何伟

全媒体记者 田宏杰

“可移动文物的保护和利用是文物保护的重要组成部分，因此，有关可移动文物的规定就显得非常重要，且具有重要的引领作用。”谈到《条例》中有关可移动文物部分，市文物局党委委员、调研员何伟向记者介绍说。

何伟说，《条例》中明确指出，要对馆藏文物和具有地域特色文物进行重点保护，明确了国有文物收藏单位的责任和义务，鼓励公民、法人和其他组织设立博物馆，并依法办理登记手续，相关部门对开展社会教育和服务活动开展较好的博物馆给予一定的扶持和奖励，为我市博物馆事业的发展提供了有力的法律保障。近年来，我市高度重视博物馆事业的发展，2013年以来，开封市委、市政府先后出台了《开封市人民政府关于开封市民办博物馆扶持办法（试行）》和《开封市非国有博物馆扶持办法》等指导性文件，支持我市非国有博物馆事业蓬勃发展。目前，全市拥有非国有博物馆21家、行业博物馆5家，展出可移动文物3万多件，展厅面积合计约1万平方米，年接待观众达150万人次，非国有博物馆数量居全省前列，充分发挥了非国有博物馆的社会教育功能。此外，市文物局还对全市非国有博物馆实施标准化和星级化管理，在全省乃至全国都属独创。在完善的政策指引下，2014年至2017年，共向18家获批的非国有博物馆拨付专项扶持资金达414万元，为非国有博物馆的科学化、规范化发展提供了有力保障。

何伟告诉记者，目前，开封市的国有博物馆共有11家，其中包括1家综合性博物馆、5家专题博物馆、5家行业博物馆，年接待中外游客累计近500万人次。2017年，开封博物馆获批为国家一级博物馆。2017年11月，第二届“两宋论坛”的“南宋风华”文物展在开封博物馆新馆开幕，取得了圆满的成功。2018年3月5日，开封博物馆新馆顺利试开放，这是目前河南省内建筑面积最大的地市级博物馆，建筑面积达5.42万平方米，投资额近10亿元，设施国内先进、省内一流，2019年还将争创“全国十大精品陈展”。下一步，市文物局将继续加大对非国有博物馆的扶持力度，在人才培养、文创产品开发等方面多加倾斜，努力促成国有博物馆与非国有博物馆互为补充、共同提升的良好局面。

《条例》对法律责任的追究有明确规定

——访市文物局党委委员、副局长郑秋申

郑秋申

全媒体记者 田宏杰

“地方性法规的制定如果没有法律依据和制度作保障，《条例》中设定的权力、权利和义务就形同虚设，难以实现调整社会关系的功能，更难以实现《条例》的立法目的。因此，《条例》中有关法律责任也做了明确规定。”谈到《条例》的法律责任条款，市文物局党委委员、副局长郑秋申告诉记者，《条例》共有6章34条，其中第五章法律责任有6条。实现有法可依，是制定本《条例》的基本原则。

郑秋申解释说，法律责任是《条例》中必不可少的组成部分，《条例》中第五章“法律责任”是在上位法的框架下制订，其中包含两种含义：一是法定的公民或单位应当履行的行为；二是责任者应当承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。《条例》在规定权力、权利和义务的同时明确了公民、政府各职能部门相应的法律责任，以规范或约束权力、权利的行使以及义务的履行，防止权力、权利的滥用或玩忽职守以及义务的懈怠，从而保障正常的社会秩序得以维护。

那么，对违反《条例》规定的行为应该实施怎样的处罚措施呢？对此，郑秋申告诉记者：“上位法相关法律法规已有处罚规定的，从其规定。处罚遵循公正、公开的原则，根据当事人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度作出警告、罚款、责令停产停工等行政处罚，没有涉及行政强制内容。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，经集体讨论后作出处罚决定；对违法行为轻微、违法事实不能成立的，不给予行政处罚。坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《条例》中制定的罚则不是目的，而是一种手段，教育也是一种手段，通过处罚和教育，使其不再危害社会，预防和减少文物违法犯罪行为的发生。《条例》中还规定政府各职能部门违反本条例规定，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。让有权必有责、有责要担当、失责必追究成为工作常态。”

《条例》出台严格依法有序进行

——访市文物局副局长鹿志成

鹿志成

全媒体记者 田宏杰

“立法工作的全过程非常复杂，《条例》从2016年8月调研工作开始，历时两年多，参与立法调研、起草、讨论人员60余人，《条例》内容经过数十次修改，终于完成。”谈到《条例》立法的全过程，市文物局副局长鹿志成深有感触。

鹿志成告诉记者，2016年8月，市人大常委会法工委组织市文物局相关人员，开始立法前期准备工作。2017年3月，省、市两级人大常委会将其确为立法调研项目。为切实推进立法计划的落地实施，市人大常委会和市文物局分别成立了《条例》立法工作领导小组，并抽调精干力量，组成《条例》起草班子。市人大常委会还组织参与立法的工作人员赴苏州、宁波、温州、福州等地市调研考察，组织大家反复学习研究北京、南京、济南、洛阳等省市立法先进经验和做法。市人大常委会法制委、教工委、法工委积极与市政府法制办、市文物局等相关部门，先后11次组织召开专题座谈会，研究修改《条例（草案）》起草内容。2017年年底，经过20多次修改易稿后，《条例（草案）》完成。

谈到立法程序，鹿志成介绍说，2018年1月，《条例（草案）》被省人大常委会正式批准为我市2018年地方人大常委会立法项目。随即，市文物局开始征求各县区和省级以上相关单位及河南大学法学院专家学者的意见建议，市人大常委会相继组织召开《条例（草案）》研讨会、意见征询会等10余次，市政府征求了副市长和政府系统20多个相关职能部门的意见建议，并依此对草案进行逐章逐条逐字的研讨修改完善。同时，通过多种形式，广泛征求社会各界人士的意见和建议。市大常委会、市政府法制办、市文物局进行了10余次的集中讨论修改。2018年6月，市文物局就《条例（草案）》向市政府作了专题汇报，6月15日市政府第69次常务会议讨论通过。市人大常委会对《条例》一审后，在征询省人大常委会法工委意见时，又进一步征询听取了省文物局、省住建厅等省直职能部门的意见、建议后，再次进行了研讨、修改和完善。之后，经市人大常委会主任会议研究，报请中共开封市委常委会对《条例》中涉及的重大问题进行了审定；市人大法制委员会对《条例》进行了统一审议。8月31日，经开封市第十四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过。9月，市人大常委会报请省人大常委会审查批准；9月29日河南省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议全票通过，于2019年1月1日起正式实施。

《条例》中不可移动文物和考古发掘所占分量较重

——访市文物局副局长吴海峰

吴海峰

全媒体记者 田宏杰

《条例》共有《总则》《不可移动文物》《可移动文物》《考古发掘》《法律责任》和《附则》等6章34条，其中《不可移动文物》和《考古发掘》两章共15条，占据了整个条例近一半的内容，足见不可移动文物和考古发掘在文物保护中所占的分量。那么，不可移动文物和考古发掘的重要性具体体现在哪里？记者就此问题采访了市文物局副局长吴海峰。

“《条例》中的相关规定，对我市不可移动文物的全面保护和重点保护、城乡规划和土地利用规划中文物保护工作、考古调查勘探和发掘工作，都具有十分重要的指导作用。”吴海峰说。

谈到《条例》中对不可移动文物的考古发掘的有关规定，吴海峰解释说，《条例》在法律上明确把考古调查、勘探前置到政府土地储备环节，既有利于更好地保护地下文物，又有利于为建设项目提供良好投资环境。同时，《条例》还明确了开展文物调查勘探发掘工作的范围、程序和如何收费，对偶发性的文物出土事件做出明确规定，任何情况下出现的偶发性文物出土，任何单位和个人都有义务保护好现场，并立即报告当地的文物行政主管部门或公安部门。出土的任何文物都属于国家所有，任何人不得私自哄抢、私分、藏匿或损毁。文物行政部门或公安部门在接到报告后，都应该立即赶赴现场，并在7日内提出妥善的处理意见。

据吴海峰介绍，为做好新时期文物保护工作，自2017年起，我市相继出台了一系列规范性文件，有效指导了开封市文物保护工作的开展。在《条例》的调研起草过程中，我市充分吸收规范性文件运行中的经验，强化了既要全面加强对不可移动文物的保护，又要根据我市经济社会发展实际情况突出文物保护重点，强化保护措施。《条例》还强化了市、县（区）人民政府及其行政主管部门在履行组织编制城乡规划、土地利用规划，确定旧城区、棚户区改建范围，征收国有土地上的房屋，进行土地储备、出让等职责时，涉及不可移动文物的，应当征询同级文物行政主管部门的意见，从法规制度上加强了有关部门在文物保护方面的协作配合，保证了规划、住建、国土等行政主管部门在履行有关职责时确保不可移动文物的安全。

本版图片均由全媒体记者李克君摄