横琴粤澳深度合作区最新消息：横琴合作区升级为省级管理

横琴粤澳深度合作区最新消息：横琴合作区升级为省级管理搜狐城市：“横琴方案”是怎么诞生的？“横琴方案”诞生跨度十几年为探究这些问题，搜狐城市邀请国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员黄征学进行深度访谈，一起详细解读新方案。以下是访谈精编。-01-

文｜搜狐城市 陈亚辉

近日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“横琴方案”）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称“前海方案”）相继印发，大湾区迎重大利好。

两大方案发布时间接近，政策力度空前，再次扩展了人们对于中国改革开放新的想象。

而对于方案的直接受益者横琴-澳门、深圳-香港，它们会受到哪些不同的影响呢？新一轮的开放和合作中是否会产生新的问题，又应当如何解决呢？“横琴方案”和“前海方案”又有何不同之处，谁的力度更大呢？

为探究这些问题，搜狐城市邀请国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员黄征学进行深度访谈，一起详细解读新方案。

以下是访谈精编。

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“横琴方案”诞生跨度十几年

搜狐城市：“横琴方案”是怎么诞生的？

黄征学：实际上横琴也好，前海也好，南沙也好，最开始是在2008年“珠三角发展规划纲要”里面提出来的三个功能性平台，后面我们有很多政策都是在这个三个功能性的平台上进行叠加的。这三个地方刚好是大湾区的这个东岸、西岸和顶点。

2008年“珠三角发展规划纲要”里面提出来之后，相关政策持续出台。2009年的时候国务院批准了《横琴总体发展规划》，其实最近批的横琴方案和最初的发展规划是有关的。2011年7月的文件里讲了“一线放开，二线管住、人货分离”，在最新的方案里也有说到，实际上这个事情2011年就开始在做。

2015年发布了自贸区方案，对横琴岛上大概28平方公里的自贸区里的一些产业，也做了定位。然后2018年《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》里讲横琴要发展国际休闲旅游岛。然后2019年国家发改委就发了国际旅游岛的方案。之后就到了2021年9月份，发布了现在的这个横琴方案。

大家可以看一下，实际上整个过程中有很多政策都是一脉相承的。比如这次讲的这个税收优惠的这个政策，实际上之前都是有的。

搜狐城市：最新的“横琴方案”最大亮点是什么？

黄征学：方案的最大亮点就是它讲了四大任务，或者“四个新”。

一个就是新产业。

以前的文件里面也讲到了产业，但这次这个文件里面第一次提出来有四类产业。第一个产业就是科技研发和高端制造业，第二个是发展中医药等澳门品牌工业。第三个是发展文旅会展商贸产业。以前旅游讲的多一些，这次把会展商贸都加进来了。还有第四个就是发展现代金融业。

第二个亮点就是讲了一个“新家园”。以前讲珠海横琴和澳门的合作主要是产业合作更多一些，这次讲的不仅是产业，还提到吸引澳门人到横琴岛上的机制，这个也是亮点，跟以前不太一样。

还有就是新的体系，对外开放中规则制度和标准的对接。高标准的市场体系里面也讲了：“承诺即入制、非禁即入制”。就是我承诺你可以进来，你就可以进来生产，这也是一个突破。

另外就是以前的合作主要是珠海和澳门的合作，这一次层级提升了，变成了广东省里和澳门合作。

从大的方面来看，这“四个新”使横琴岛的开发不仅仅是一个产业的合作，还要朝产城融合的方向去。

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横琴未来要发展壮大带动澳门和珠海

搜狐城市：有观点认为“横琴方案”会催生出一个新深圳，您认为横琴合作区的建设将会释放哪些效应和红利？

黄征学：我注意到很多媒体把横琴和最初改革开放时的深圳做比较，它确实也有可比之处。深圳最大的标签是特区，现在横琴也可以称为“特区”，即一个特殊的经济开发区。

第二个相似点就是都和改革和开放密切相关。当时设立深圳市就是搞改革开放，而且作为改革开放的前沿。这一次的横琴是对外更大力度、更高标准的开放。在这些方面是有相似之处的。

但是也有一些不太一样的地方。大家知道改革开放之初，在宝安县的基础上设立深圳市之后才开始搞特区，横琴现在是不可能设立一个独立的行政管理机构的，从管理体制上我觉得它们还是有些差异。

管理体制上还有另外一个差异，就是当时设立深圳特区的时候，专门有个国务院特区办来管这个地方的，现在横琴是在大湾区的领导小组的框架下来管理的。

第二个就是它们的定位还是有差异的。当时深圳就是要依托香港的力量，接收香港的辐射带动作用来发展自己，这是当时深圳的一个非常重要的着力点，但是横琴现不是这样的。

现在澳门和珠海对横琴辐射带动作用都不会那么强，因为澳门的人口并不是很多，六十多万人，它的产业结构相对比较单一。所以我它对横琴的带动作用就不太强。

珠海的人口大概是两百多万，它现在的产业结构基本上还是以制造业为主，它自己很多地方发展并不是很充分，所以说它对横琴的辐射带动作用可能也不会那么强。所以自横琴只有自己把自己做大，然后辐射带动澳门和珠海的发展。

如果横琴按照方案里面措施落实下来的话，四大产业体系能够建立起起来，“新家园”能够建立起来，新的体制机制能够建立起来的话，那这个地方今后可能会发展成为一个非常重要一个城市、一个功能区，我觉得这个是很有可能的。

搜狐城市：横琴方案会对澳门产生什么影响？

黄征学：对澳门的话，希望横琴合作区能够对澳门产业多样化的发展能够发挥作用，还有就是这个对澳门居住提供新空间发挥作用。

搜狐城市：目前澳门的产业结构存在特征和弱点具体表现是什么？

黄征学：澳门的产业主要还是以博彩业为主，这种单一的产业结构抗风险能力很弱。受疫情影响，2020年澳门本地生产总值为1944亿澳门元，全年经济实质收缩56.3%。

澳门想要改变现状的话，必须要推动产业多元化发展，例如发展科技研发和高端制造、中医药、现代金融等新产业。新产业如果能够发展起来，那对调节澳门产业结构将会很有用处。

搜狐城市：对珠海的作用呢？

黄征学：对珠海方面，大家可以看到，就是它现在的产业聚焦于现代服务业、高端制造业，所以这个地方发展起来之后，它对珠海的辐射和带动作用和对珠海的服务能力会进一步提升。

珠海现在有六大支柱产业，其中有很多产业可以和未来横琴的发展结合。比如珠海的支柱之一生物医药，可以和横琴岛上的中医药产业有一些结合。另一支柱，精密机械制造业，横琴也在做这方面的东西，所以它们是有很多合作空间的。

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想吸引产业入驻光有税收优惠还不够

搜狐城市：为了吸引科技研发、高端制造、现代金融等产业入驻，《总体方案》提出了丰厚的税收优惠政策，在您看来，除了税收优惠外，产业培育还需要哪些保障条件？

黄征学：税收政策并不新奇，例如广大西部地区为了推动经济发展也出台过相关政策。我们现在回过头来看，会发现税收政策发挥的作用其实比较有限。实际上，很多企业选择驻地，会非常看重成本比较优势、产业配套能力、营商环境等因素。

所以我认为，除了税收优惠政策外，合作区如何融入进整个大湾区产业体系中，找准发力点其实非常重要。此外，国际化的营商环境也是需要关注的重点，如果营商环境不佳，吸引企业进驻将会非常困难。

搜狐城市：国际化营商环境和我们平时所说的营商环境有何不同？横琴在这方面有何缺陷？

黄征学：如何与国际上通行的制度、规则、标准对接，这可能是构建国际化营商环境需要考虑的重要问题。例如方案中提出“实施市场准入承诺即入制”，但目前现实中仍存在审批制，这一部分是需要改进的地方。

另外一个重点就是法制化的环境，大家也许会发现，不管是在横琴方案中，还是在前海方案里，都对如何强化法治保障提出了要求。例如建立完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制等等。我希望无论是横琴也好，还是前海也好，能够为我们在打造国际化营商环境方面探索出一条路来。

搜狐城市：营商环境、税收优惠都属于软性条件，您认为产业培育还需不需要其他一些硬性条件？

黄征学：我觉得无论是对中国大陆地区而言，还是对港澳地区而言，硬性条件可能都不是一个很大的约束条件。只是对于很多发展中国家来说，例如东南亚等国，产业培育可能受硬件条件影响较大。

搜狐城市：按2008年的《横琴总体发展规划》设定的目标，2020年横琴总人口将达28万人；但截至2020年12月31日，横琴辖区实有人口不足9万人（85690人），与预定目标尚有差距。您认为近年来，横琴“人气有限”的原因是什么？

黄征学：任何一个地方的发展都需要一个过程。首先要有产业，产业过来之后人才能够集聚，人集聚之后才会有“人气儿”，人气儿上来之后，城市的功能才能逐步完善。

这么些年来，横琴之所以会出现GDP、税收高速增长，但人口却没有增加很多的原因，主要是就业的问题。目前在横琴注册的企业比较多，但真正在横琴生产经营的企业，并不如想象中那么多，可能很多企业在这里注册就是为了享受优惠政策，从而导致横琴的就业机会较为有限。

但实质上，就业机会是影响一个城市发展的关键之处，因而方案在“建设便利澳门居民生活就业的新家园”章节中，第一个提出的点就是“就业创业”。

第二个就是城市功能完善的问题。居民基本的教育、医疗、休闲娱乐需求能否得到满足，会影响人的迁移选择。

第三，打通粤澳两地的公共服务也是一个重点。举一个很简单的例子，比如说澳门人在横琴生病就医，回澳门后如何报销？所以说如果两地公共服务不能打通的话，可能就很难吸引到澳门居民到横琴居住生活。最后一点是，基础设施的通畅程度，目前我们正在推进基础设施互联互通，并且已经取得了一些成效。

搜狐城市：那您预测一下，这次方案未来的实现情况，以及它吸引人口的效果，会达到预期吗？

黄征学：应该说这次改革的力度是比较大的，新机制里面，管理的层级在上升，并且分工比较明确，所以只要体制机制顺畅，发展会比较快。毕竟确实有很多创新的改革和举措，我个人还是比较乐观的，我认为能够实现这个目标。

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横琴合作区上升到省级管理不会边缘化珠海

搜狐城市：对合作区的管理体制作出了诸多调整，很多职位由澳门方面担任。在您看来，此次管理体制调整背后有何深刻内涵？澳门是否分享到了更多的管理权限？

黄征学：我觉得不能说是澳门分享到更多管理权限，文件里面讲的叫做“共商、共建、共享”。这一次最大的特点就在于职责更加明确化，因为文件核心是为了解决澳门澳门产业多元化的问题、澳门老百姓的生活就业新空间的问题。更多由澳门人管理的话，能够让澳门的老百姓更有亲切感。

很多经济发展的职能也是由他们负责，类似国际招商、土地开发、产业导入。是由澳门主导，有几方面的原因：第一，增加澳门人民的亲切感；第二，让澳门政府有责任感；第三，为了发挥澳门政府的对外连接功能，更多招商引资。

所以并不是说澳门分享到了更多的功能，而是这样能更好的解决文件提出的问题。至于安全问题、司法问题，都还是由广东省属地管理。达到一个“共商、共建、共享”的过程。

搜狐城市：横琴发展升级到省级管理会不会让珠海边缘化？

黄征学：确实行政管理层级提高了，但这是为了让体制运行更顺畅，因为澳门很多事情可以直接和中央政府对接，如果说珠海来管的话，可能和中央政府的对接还隔着几层。

所以我觉得不能够说由省里管理之后，和珠海的关系就不存在了，因为这种经济联系，并不会随管理层级的提高会产生更多的隔阂。

第二，方案里实际上也有很多要求珠海政府管理人员参与一些管理，所以珠海本身的意图、诉求也能够得到很好的体现。所以我觉得珠海大可不必担心，并不会被边缘化。因为经济发展也好，其他方面也好，无论如何都不可能离开珠海的。

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前海、横琴发展阶段不同导致方案差异化

搜狐城市：“前海方案”有何特点，它和“横琴方案”有何不同？

黄征学：横琴方案主要是为了解决澳门的问题，但前海方案可能不太一样。它的关键词是“前海深港现代服务业合作区”，就是说要在服务业领域和香港合作，这是非常重要的一点。

以前的前海只有15平方公里，主要是在金融领域进行合作。扩容之后，它最大的好处是把合作范围也扩大了，比如说南山有会展城，很多的科技企业实际上都在南山这个地方。

还有之前发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》里，中央给了深圳一个新的功能，就是深海产业基地，这次扩充也有一个海洋城。所以有很多的功能性平台能和香港对接，是和以前不太一样的。这样一来深圳和香港的合作范围会进一步扩大，合作深度也会进一步深化。要从这个角度来看，才能对整个前海方案理解得更加深刻一些。

实际上我们就希望通过深圳和香港现代服务业的深度合作，来推动整个珠三角的产业发展，或者是整个粤港大湾区的产业发展，这是非常重要的一个目标。从更长远的角度来说，我们希望通过深圳和香港的合作走向世界，带领粤港澳大湾区参与全球竞争。

搜狐城市：“前海方案”最大的亮点就是面积扩大了七倍，其中的一些改革措施其实之前就有的，只是现在深化了一下。可能有人会觉得前海方案不如横琴方案力度大，您觉得是这样吗？

黄征学：大家可以去看一下2010年国务院出台的前海深港现代服务业合作示范区的文件，实际上这里面的政策含金量也是很高的，包括我们今天讲的横琴方案里对企业15%的所得税、个人15%以上的所得税免征的政策，在当时的前海方案里都是有的，只是在这一次的新方案里没有提。

这一次的前海方案，给大家的感觉就是“改革”和“开放”的力度更大一些，这是因为两个地方处于不同的发展时期，国家对它们的要求不一样。横琴就相当于一个婴儿，我们要给他更多的支持；前海则是一个成年人，我们希望它能承担更多的责任。

就目前这两个方案来比较的话，前海的方案给人感觉就是改革开放的力度会更大，横琴的方案就是国家给的支持力度更大，包括保留它产生的绝大部分收益，中央政府再给它一定的补助等等。

实际上深圳在早期发展的时候，国家也是给它这个政策的，当时深圳的税收也不需要往上交，还有全国支援，那现在你长大了，我需要你承担责任。发展阶段不一样，定位不一样，也就决定了两种方案的差异化。

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新的前海新区不太可能成为独立行政区

搜狐城市：那前海扩大后该如何解决跨区协调的问题呢？

黄征学：坦率地说，这个问题确实是客观存在的。因为深圳南山大概扩大了10多平方公里，宝安又扩大了80多平方公里，其中至少涉及了三个行政区，就是南山、宝安和前海。再加上这里面还有很多的功能区，如何跨区协调是个很大的问题。所以在这个方案里面，国家希望它能够探索行政区和经济区相分离的一种管理体制。

从其他地方、包括国家级新区的发展历程来看，很多国家级新区也是行政区功能区叠加在一起。我们能够做的，就是统一规划和统一监管。

当然我们还有其它形式可以探索的，我觉得深圳和广东在这方面应该还是很有经验的。我们希望深圳能够作出一些探索，为全国提供一些经验。

搜狐城市：那在国内或国外，有没有比较成功和成熟的一些经验和案例呢？

黄征学：实际上以前有很多地方做过一些探索，它们的处理方式是什么呢？其中一种就是党委书记一肩挑。比如说有很多地方搞了开发区，可能在某一个行政区的范围里，那就让党委书记一肩挑。党委书记在考虑问题的时候，肯定会统筹考虑这两个地方的问题，这可能是一种过渡性方案。

第二种就是成立一个新区来进行管理。实际上我们国家的很多新区，比如浦东新区、天津滨海新区、大连金普新区，它也是跨了很多行政区，最后就是成立统一一个新区来进行管理，这种模式实际上国内也有很多可以借鉴。当然也有可能深圳再创新出一种模式，这个也不排除。

搜狐城市：那有没有可能把扩充后的前海变成一个独立的行政区呢？

黄征学：现在来看的话，我觉得这个还是有一些难度的。因为实际上深圳的经济发展，南山和宝安占的比重是很高的，不管是服务业还是先进制造业，占比都是很高的。一旦把它给划出来的话，可能会遇到很多管理上的矛盾和问题，不能简单一划了之。

搜狐城市：横琴方案和前海方案前后脚出炉，力度那么大，有何深意？

黄征学：实际上从2008年这个文件提出来之后，就《珠三角发展规划纲要》提出三个功利性的平台，应该说这三个功利性的平台，中央一直都比较关注，也给了很多政策，有很多当时设定的目标也已经实现。在这个时候提出横琴也好，前海也好，主要就是为了向全世界展示我们中国要进一步扩大对外开放，要进一步深化改革。

我觉得这两个文件发出的信号是非常明确的。以前我们的对外开放都是商品和货物的开放，这一次我们是制度、标准和规则的对外开放。所以这一次可以看到我们很多的制度改革都是为了和国际标准来接轨。这是这两个方案最大的相同之处。

实际上不仅这两个方案，包括海南的自由港建设，包括浦东的社会主义现代化建设方案，都是为了展示我们这个决心，就是更大力度的对外开放、更大力度深化改革。

搜狐城市：那您觉得能达到目标吗？

黄征学：这里面有很多的制度突破，实际上就是在目前这种环境下最大限度的放开了，我觉得应该能够达到目标的。

稿件由翟杨、钱琪瑶、蓝桥共同参与整理