提升公益诉讼检察工作水平（山东检察公益诉讼引入第三方评估机制助力提升办案质效）

提升公益诉讼检察工作水平（山东检察公益诉讼引入第三方评估机制助力提升办案质效）无独有偶，与沂源县检察院相似，济南市济阳区检察院在探索第三方评估方面也走出了坚定的脚步。早在2017年，济阳区检察院办理监督督促国土部门复垦128亩耕地的案件时，为确保复垦后土地能够达到复耕标准，他们组织耕地保护方面的专家进行复垦验收，取得了很好的效果，为开展以第三方评估助力公益诉讼工作奠定了基础。第三方评估助力保护母亲河检察公益诉讼涉及生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，覆盖面广，专业性强，作为最近几年才探索开展的一项新型工作，单靠检察机关难以对整改情况做出科学评估。实践中，河道行洪安全、耕地复垦、水体污染治理等案例层出不穷，给检察机关一线办案干警提出了很高要求。走出困境需要智慧和勇气。“我建议设立‘第三方’评估机制，对公益诉讼整治效果进行科学评价，以此提高被监督单位主动修复生态环境的积极性。”沂源县检察院民行科科长杨义红的建议引起了检察长王波的深入

检察机关提起公益诉讼具有很强的专业性和复杂性，如何判定公共利益是否得以修复，提升检察监督的公信力，是摆在检察公益诉讼工作面前的一道难题。近年来，在省检察院具体指导下，济南、青岛、淄博、德州等地检察机关积极探索、大胆实践，积极借助外脑外力，通过邀请“第三方代表”对公益诉讼案件整改效果进行专业评估，建立起科学合理的评价体系，增强了公益修复判断的科学性、中立性和客观性，让专业的人办理专业的事，提升了办案质效，取得较好效果。

代表建议“撬动”检察创新

“没想到我的建议这么快就得到落实，检察机关的高效率值得称赞！”3月13日，山东省人大代表、沂源县北流水村党支部书记、村委会主任陈丙福收到沂源县检察院的答复后，连连伸出大拇指为沂源县检察院“点赞”。

近年来沂源境内滥挖盗挖河沙时有发生，导致河岸裸露，破坏生态环境，影响河道行洪安全。今年山东省人代会期间，陈丙福专门就河道保护提出建议，希望严厉打击在河道内滥挖河沙、乱搭乱建、倾倒垃圾等违法行为，切实恢复和改善河道生态环境。

检察公益诉讼涉及生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，覆盖面广，专业性强，作为最近几年才探索开展的一项新型工作，单靠检察机关难以对整改情况做出科学评估。实践中，河道行洪安全、耕地复垦、水体污染治理等案例层出不穷，给检察机关一线办案干警提出了很高要求。

走出困境需要智慧和勇气。“我建议设立‘第三方’评估机制，对公益诉讼整治效果进行科学评价，以此提高被监督单位主动修复生态环境的积极性。”沂源县检察院民行科科长杨义红的建议引起了检察长王波的深入思考。经过充分酝酿，今年3月份，沂源县检察院召开第一场整治效果专项评价会，对县水利局河床修复工作完成情况进行评估。评估委员会由淄博市水利设计院、市河长制办公室的5名水利专家，1名县人大代表和1名监察委工作人员共同组成。经过实地查看和打分，评估委员会最终认定，通过对河道滩地进行平整，全面清除了河道障碍物，已达到恢复原貌的标准。

“这份回复十分迅速，而且含金量非常高。我的一条建议能够‘撬动’检察院的一项工作，让我感受到了检察机关认真对待代表建议的诚恳态度和务实高效的工作精神。”3月13日，当王波将回复意见交到陈丙福代表手中时，得到了充分肯定。

第三方评估助力保护母亲河

无独有偶，与沂源县检察院相似，济南市济阳区检察院在探索第三方评估方面也走出了坚定的脚步。早在2017年，济阳区检察院办理监督督促国土部门复垦128亩耕地的案件时，为确保复垦后土地能够达到复耕标准，他们组织耕地保护方面的专家进行复垦验收，取得了很好的效果，为开展以第三方评估助力公益诉讼工作奠定了基础。

今年1月份，济阳区检察院率先启动“清四乱”专项行动，对黄河沿岸（济阳段）河道进行实地巡查走访，发现位于黄河大堤右岸的崔寨街道办事处周孟村滩区内存在五处砖混房屋的违章建设，占地面积共计830平方米，其中一处养马场被依法拆除后再次违建，周边群众非常不满、反应强烈。还有个别地方在拆迁过程中产生了建筑垃圾，未及时清理出黄河河道，对黄河生态环境造成不利影响。济阳区检察院接连向区相关部门发出检察建议，督促其依法全面履职，并对整改工作持续跟进监督。经过多部门联合治理，整改工作取得明显成效。

但是，整治效果能否达到黄河滩区的环境标准，检察官们有点拿不准。4月17日，他们从第三方代表人员库中选取了区人大代表、区交通运输局助理工程师霍明泉，区自然资源局监察科科长毕京勇，区荟萃律师事务所主任律师郭炎三名专业人士组成专业评估团进行现场评估。通过实地察看，三位代表分别从专业验收角度、法律角度、一般认知角度，认定通过清除河道障碍物、平整土地，基本达到保障复垦及河道安全等标准，并为被监督机关现场整改情况现场打分，指出下步需要继续整改的问题。

据济阳区检察院检委会专职委员陈庆龙介绍，建立第三方代表评估制度，有效弥补了法学外领域的知识盲区，使检察官在判断公益损害程度及修复效果上更有底气。

区黄河河务局水政科科长刘兴国对评估结果心服口服，他说：“黄河河道清理工作专业性强，济阳区检察院邀请专业人员作为第三方代表开展河道验收工作，体现了济阳区检察院‘让专业的人干专业的事’的专业精神，也更能保证验收工作的科学性、专业性、中立性，我们行政机关对验收结果也更心服口服，对存在的问题，将继续整改，确保完全达到要求。”

人才库：广纳贤士当好“黑面包公”

省检察院第八检察部主任周锦燕认为，第三方评估相当于为检察公益诉讼加了一把标尺，在一些专业领域中进行客观、科学判断，对国家和社会公共利益受损时应该怎样修复，被监督机关履行职责修复受损公益后是否达到相应标准进行衡量评价，一定程度上担当“黑面包公”的角色。

问渠哪能清如许，为有源头活水来。抓好第三方评估，关键是要建立专业素质强、覆盖面较广的人才库，源源不断为检察公益诉讼注入新的活力与思想，推动评估工作科学化、客观化、中立化。

全省各地在加强人才库建设中也纷纷取得了积极成效。济阳区检察院研究室主任樊铭梓介绍，他们已经建立了第三方代表人员库，成员主要由驻济阳辖区省、市、区三级人大代表、政协委员、特约检察员，各行业主管部门精通业务、经验丰富人员和司法行政等人员组成，检察机关根据办理公益诉讼案件的具体情况及不同特点，从中抽取符合相关专业、对所涉案件专业知识储备丰厚的人选协助办案。

在平原县检察院的《邀请第三方代表协助办理公益诉讼案件代表名单库》中看到，平原县检察院人才库目前有7名代表，涵盖国企、民企、人大代表、行政机关、司法工作者等相关单位和团体。据平原县检察院民行科长张立文介绍，这是近年来初步探索的成果，下一步随着检察公益诉讼工作开展逐步深入，他们将逐渐扩大人才库选人范围，完善保障相关人才的措施办法，进一步吸收更多符合标准的人员为检察公益诉讼工作添火加薪。

青岛市崂山区检察院在探索第三方评估的道路上同样取得了可喜成绩。他们坚持专业人员和社会人员相互补充的方式，以评估人员多元化推动诉前监督成效最大化。在投资3.97亿元、分期四年分批治理的景区山体生态修复的治理效果评估中，邀请了3名破损山体所在地的社区居民作为单位代表参与，和专家、专业人员共同通过整改前后的效果比对及居住感受提出专业评估意见。在市级重点保护文物单位王献唐墓环境脏乱差整改后的成效评估中，他们邀请了王献唐重孙、青岛市王献唐研究会秘书长王书林、省人大代表刘海行以及墓区周边的青岛大学两名学生代表进行现场复核评估，在确认整改达到监督目的的同时，也宣传了公益诉讼职能。

“公益诉讼是双赢多赢共赢之诉，并不是必须要在法庭上争个谁输谁赢。通过引入第三方评估，对被诉单位整治的效果予以评议，这也将作为一项重要依据在案件办理过程中予以考虑。”沂源县检察院的一次专项评议会结束后，列席会议的淄博市检察院民行处处长马加广说，案件引入第三方整治评估，实现了让受损的公益得到修复、让被监督单位信服、让人民群众满意的多赢效果。

周锦燕主任表示，省检察院将在综合各地有益探索基础上加强指导，尽快出台相关指导意见，推动第三方评估机制在全省落地生根，促进检察公益诉讼工作提质增效。

案例点评1：沂源案是借助于专业力量、发挥诉前程序有效维护国家利益和社会公共利益的案件，该案的办理具有以下几个方面的意义：一是充分发挥了“第三方代表”等专业人员的力量。环境公益诉讼案件办理中，生态环境损害、生态修复等往往涉及较多的技术问题，办案人员难以对这些技术问题全面了解和掌握，因此，有必要依靠专业人员对专业性、技术性问题进行判断，这样既能促进案件办理的科学性和公正性，又有利于贯彻“公众参与”原则，提高办案效率。二是对行政机关“依法履职”的判断标准进行了积极探索。判断行政机关是否“依法履职”是行政公益诉讼中的重要内容，沂源案办理中坚持“行为”与“结果”的双重考量标准，使行政机关认识到，他们不但有责令停止违法行为的一般义务，还有“代履行”等兜底义务，增强了行政机关穷尽全部手段、依法履职的责任意识。三是印证了诉前程序存在的特殊价值。行政公益诉讼诉前程序能够调动行政机关主动履职的能动性、促使行政机关自我纠错，充分体现了“行政自我约束”的原理，也有利于节约司法资源、提高司法效益。沂源案通过诉前程序有效维护了国家利益和社会公共利益，实现了诉讼目的，对类似案件办理作出了良好示范。（点评人：山东师范大学法学院副教授张百灵）

案例点评2：检察机关提起行政公益诉讼以保护公共利益为根本目的。基于现代行政管理的复杂性，公共利益是否确实得到保护的判断有时涉及复杂的专业知识，而检察机关办案人员通常不具备相应的专业知识。沂源案河道经治理是否实现了“河道行洪安全及河道生态环境恢复”这一公共利益的判断就涉及很强的专业性问题。沂源县检察院创新工作机制，充分借助外脑力量，邀请水利方面的专家及相关部门工作人员作为中立第三方对专业性问题独立出具专业性结论，进而作出撤回起诉的决定，很好实现了确实保护公共利益这一行政公益诉讼的根本目的。（点评人：中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华）

案例点评3：注重公共利益尽快得到有效的保护是检察机关办理公益诉讼案件的科学理念，沂源县检察院的做法体现出这种结果导向的理念正在被广泛认同和践行。在成为行政公益诉讼的被告后，不少行政机关迫于压力而会积极履职以获得撤诉结案，此时对其是否已全面履职的判断就格外重要，作为起诉主体的检察机关很容易被怀疑存在选择性办案的道德风险，沂源县检察院邀请第三方就河道整改的情况作出专业性结论，有助于增强判断的科学性、中立性、客观性，以司法化的方法实现了对撤回起诉的正当性论证，是可复制、可推广的有益经验。（点评人：山东大学法学院副教授刘加良）

文字｜张鹏、谭乐鹏