两会关于编制：瞭望都说编制是铁打的

两会关于编制：瞭望都说编制是铁打的大田县只是一个缩影，编制周转池改革目前已在全国多地的教育、医疗等重点领域推广实践，有效化解了编制总量控制和刚性需求之间的矛盾，调动了沉睡的编制资源，为促进民生事业发展提供了强有力的编制保障。“我们山区县，很多教学点都分布在偏僻的村里。如果没有编制，很难招到老师。就算招到了，也很难留住人才。”福建省三明市大田县教育局党组书记涂建志坦言，“2019年，三明市委编委从市级跨层级调剂了1246名事业编制给大田县，专项用于补充中小学、幼儿园教师，解决了大田县新任教师无法招、紧缺学科教师招不到、新任教师留不住的三大难题。现在有的小学甚至招到了985大学毕业的老师。”机构编制资源是重要政治资源、执政资源。随着经济社会快速发展，政府提供的公共服务总量增加、质量提升。作为基本公共服务的主要提供者，深化事业单位改革有利于进一步激发活力，提升公共服务质量。但与此同时，编制资源结构不优、存量不活，以及“无编可用”

发端于安徽的编制周转池改革，已在全国多地的教育、医疗等重点领域推广实践，有效化解了编制总量控制和刚性需求之间的矛盾，调动了沉睡的编制资源

“不仅要严控总量让编制保持‘瘦身’，还要通过动态调整让编制‘健身’，让编制资源在该多的地方多，该少的地方少，以有效服务保障发展。”

“周转池思维”为基层解决资源型实际问题提供了一种可以借鉴的思路，既可在编制管理领域内复制推广，也可在其他领域探索应用

文 |《瞭望》新闻周刊记者 刘娟 周畅

机构编制资源是重要政治资源、执政资源。随着经济社会快速发展，政府提供的公共服务总量增加、质量提升。作为基本公共服务的主要提供者，深化事业单位改革有利于进一步激发活力，提升公共服务质量。但与此同时，编制资源结构不优、存量不活，以及“无编可用”和“有编不用”等问题并存，困扰着民生事业高质量发展。

2016年，安徽探索建立编制周转池制度，跨界运用银行存贷、所有权与使用权分离等理念，依托机构编制管理大数据平台，统筹全省长期闲置的存量空编资源，向急需编制的行业领域投放。

这项改革获得中央深改委充分肯定，2017年中央编办编制周转池制度经验交流现场会在安徽召开。当前，安徽依托这一制度改革，已盘活存量空编9万名，实现1万编制进高校、6万编制进医院、2万编制进中小学。安徽的改革探索，激发了全国多地跟进改革的热情。

“我们山区县，很多教学点都分布在偏僻的村里。如果没有编制，很难招到老师。就算招到了，也很难留住人才。”福建省三明市大田县教育局党组书记涂建志坦言，“2019年，三明市委编委从市级跨层级调剂了1246名事业编制给大田县，专项用于补充中小学、幼儿园教师，解决了大田县新任教师无法招、紧缺学科教师招不到、新任教师留不住的三大难题。现在有的小学甚至招到了985大学毕业的老师。”

大田县只是一个缩影，编制周转池改革目前已在全国多地的教育、医疗等重点领域推广实践，有效化解了编制总量控制和刚性需求之间的矛盾，调动了沉睡的编制资源，为促进民生事业发展提供了强有力的编制保障。

2021年12月23日，使用教师编制周转池事业编制的福建省三明市大田县第三实验小学语文老师戴艺在给学生上课 三明市委编办供图

建立“编制银行”创新破局

近年来，为控制财政供养人员总量，中央要求各省行政编制不突破中央核定总量，事业编制总额不突破2012年年底基数。

一边是政策严控员额，一边是刚需不断增长，编制资源的供需矛盾亟需通过结构性改革加以调整。近年来，全国一些地方尝试淡化编制管理来化解矛盾，即原有编制退一收一，新进人员不纳入编制管理，一定程度上缓解了对编制的刚性需求。但由于采用了更市场化的人才招录方式，需要基层单位自行承担新增人员的额外费用，基层单位积极性不高。2015年机关事业单位养老保险制度的出台，明确适用对象为机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，使上述方式遭遇政策衔接和待遇保障难题。

破局靠创新。2016年，安徽对全省近十年编制总量变化及使用情况分析后发现，存量编制资源尚有较大空间。“大概每年都有15万名存量编制资源。有的地方是编制没有用，有的地方是没有编制可用，两种情况并存。”安徽省委组织部副部长、省委编办主任郭本纯说。

找到了主因，就找到了破局的关键。经过多次尝试，安徽活用金融存贷理念建立“编制银行”，在不改变各单位编制所有权的前提下，将编制所有权与使用权分离，依托机构编制管理大数据平台，将长期闲置的空编使用权统筹起来，建立周转池（相当于存款），向教育、卫生等急需领域投放（相当于贷款），专门用于保障专业技术人员。

“闲置编制在周转池里灵活使用，哪里需要编制资源，就精准投放在哪里，就像钱放在银行里一样按需存取。从目前看，教育、卫生等民生领域的编制资源更为急需。”郭本纯表示。

要瘦身更要健身

编制周转池制度改革，是刀刃向内的自我革命，必要时需要“减法换乘法”。

“不仅要严控编制总量，精简职能任务弱化单位的编制，让编制‘瘦身’，还要通过动态调整，提高编制资源使用效益，让编制‘健身’。”三明市委编办主任余迭荣表示，让编制资源在该多的地方多，该少的地方少，才能有效服务保障发展。

比如，福建三明从市级非教育领域的35个事业单位收回了1200名空余事业编制、从部分县精简185名事业编制，调剂给因城区人口快速增加导致教师编制不足的沙县区；浙江宁波象山县将参公、全额、差额事业单位空编一律收回50%，自收自支事业单位空编全部收回；黑龙江省级政府部门编制一律精简3%，以省级统筹为主、市级匹配相辅，向县级调配编制近2000名……

对此，一些单位负责人感到了担忧：“是不是收走我们的空编就不还了？”“使用周转池编制的人员是不是身份终究不同？”甚至有网友发帖问：“周转池编制是真编制还是假编制？”

随着改革的不断深化，这些疑虑被逐一化解。比如，三明市委编办在相关县（区）建立“教师编制周转池”的基础上，建立了事业单位自建池。“编制周转池相当于一个大池，一些单位自建池中暂时用不着的空编会放进大池。”余迭荣介绍，“如果这个单位的自建水池缺水了，还可以再从大池舀回来，不必担心空编收走不还的问题。”

关于人们对周转池编制是否有保障的顾虑，安徽省委编办通过同步落实与编制管理相衔接的干部人事、财政供给、社会保障等政策衔接配套，形成了较完备的政策制度架构，实现了从单纯的编制管理向充分发挥机构编制管理全流程基础性作用的转变和提升。

“作为参与编制周转池试点的首批医院，起初，合肥市第一人民医院很多医生怀疑，这种编制在职称岗位、养老保险等问题上会区别对待。”该医院有关负责人介绍，“直到大家看到周转编制的各项待遇全都一样，才放下心来。”

周转池思维可否推广

多位接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，“周转池”思维为基层解决资源型实际问题提供了一种可以借鉴的思路，既可在编制管理范畴内复制推广，也可在其他领域探索应用。

一是横向跨界制度创新可促基层管理思维转型。资源使用权所有权分离、“编制银行”等，都是对传统编制管理思维的颠覆，也是从传统管控到主动保障的转型。中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家表示，全国许多地方都存在编制等资源闲置、使用效率不高的问题，周转池制度和思维方式值得总结经验、深入研究后推广到其他地区。

二是纵向破层级领域壁垒可促优质资源向基层辐射下沉。“积极探索编制周转池制度，着力打破编制使用的层级领域壁垒，是优化编制资源配置，促进稀缺编制资源向基层倾斜的一种创新举措。”余迭荣说。近年来，三明市为了保障中小学“总校制”办学改革，在多个强校专门核增副校长领导职数，用于配备有经验的副校长并选派到基层薄弱校、新建校任执行校长，有效发挥了强校带弱校、带新校的辐射带动作用。

三是立体活化思维可促更多领域拓展运用。当前，安徽已在土地、能耗等经济发展控制性指标方面探索建立“重点项目要素周转池”。“我们将充分发挥编制周转池制度性成果的推介引导作用，使其成为统筹使用各类资源、实现资源优化配置管理的新模式。”郭本纯说。■