落实内控制度的方法（单位建立内控体系文件之前）

落实内控制度的方法（单位建立内控体系文件之前）这是一个很务实的原则要求，内部控制对每一个单位来说都是新事物，从建立到真正发挥积极作用，是一项长期的工作，并且是一个不断重复的、循环提升的过程。所以在初期建设阶段，首先是要以全面性原则为基础，也就是说搭建框架不能出现错误，在这个基础上还要注意突出重点，既然要抓重点，那就意味着一些在建设初期阶段不重要的环节可以暂时不做，以后再逐步更新、完善、升级。重要性原则要求的目的是确保内部控制的建立不存在重大缺陷即可，把重要的环节做好就可以了，面面俱到、一步到位的建设方式是不现实的。单位内部控制体系以预算管控为主线，以资金管控为核心，在兼顾全面性的基础上，重点关注经济业务活动的关键流程和高风险环节。这一原则要求单位在建立和实施内部控制时应当突出重点，兼顾一般，着力防范可能对单位产生重大风险的重要经济业务事项，对业务处理过程中的关键控制点以及关键岗位加以特别的防范。全面性主要体现在三个方面：一是全流程控制

所谓“原则”，就是看待问题、处理问题所依据的法则或标准，《内控规范》本身就是单位进行内控建设的规范、标准，第五条提出的四项原则，可以说是单位内控建设标准中的标准，所以在设计编写《内控手册》之前，一定要研究并吃透这四项原则，以免内控建设工作走错了方向，浪费时间精力和财政资金。

一、全面性原则

内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

不过，2015年的《指导意见》对全面性原则作了补充：确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。

全面性主要体现在三个方面：一是全流程控制，单位内部控制贯穿于经济活动的决策、执行和监督全过程。比如，主要领导和分管领导有决策权，但必须在授权范围之内，超出这个范围就要上班子会集体决策，其中，“三重一大”事项还必须要由党组会集体研究决定，并且要做会议纪要，这是内部控制授权机制、制衡机制和业务活动“留痕”等控制方法在决策环节的体现；二是全方位控制，单位内部控制应当覆盖预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理以及合同管理等经济业务活动，并且要细化到业务活动的具体业务环节，比如预算业务，要细化的预算编报、执行、决算、绩效评价等环节。当然，全方面控制除了六项经济业务活动，还要包括权利运行，这是在2015年《指导意见》中要求的；三是全员控制，内部控制最终还是需要人去建立和执行，从这个意义上讲，内部控制关键是对人的控制，是对单位全体干部职工进行控制，单位领导班子成员、各科室负责人和在职在编的基层岗位工作人员都应该参与到内控建设工作中。

二、重要性原则

在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

单位内部控制体系以预算管控为主线，以资金管控为核心，在兼顾全面性的基础上，重点关注经济业务活动的关键流程和高风险环节。这一原则要求单位在建立和实施内部控制时应当突出重点，兼顾一般，着力防范可能对单位产生重大风险的重要经济业务事项，对业务处理过程中的关键控制点以及关键岗位加以特别的防范。

这是一个很务实的原则要求，内部控制对每一个单位来说都是新事物，从建立到真正发挥积极作用，是一项长期的工作，并且是一个不断重复的、循环提升的过程。所以在初期建设阶段，首先是要以全面性原则为基础，也就是说搭建框架不能出现错误，在这个基础上还要注意突出重点，既然要抓重点，那就意味着一些在建设初期阶段不重要的环节可以暂时不做，以后再逐步更新、完善、升级。重要性原则要求的目的是确保内部控制的建立不存在重大缺陷即可，把重要的环节做好就可以了，面面俱到、一步到位的建设方式是不现实的。

有些单位认为，手册中的流程图做的越多越好，我们认为这个问题需要遵循全面性和重要性原则的要求。比如固定资产处置，在大多数单位，尤其是机关单位，固定资产数量和额度不大，主要是办公桌椅、办公设备等，处置的频率也不高，可能三五年才发生一次，这个业务还有必要单独做个流程图吗？需要单独制定一个制度文件吗？我们认为在建设初期，这个流程图是没必要的，在固定资产管理流程中，出现这一对这一业务环节的描述即可。

三、制衡性原则

内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

制衡性是单位组织架构设计和岗位设置的核心原则，这一原则要求单位在机构和岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，单独一个部门或岗位对任何一项或多项经济业务活动没有完全的处理权，必须经过不相容的其他部门或岗位人员的验证、核对和制约。具体来说，负责经济活动决策的机构不参与具体执行过程；负责执行活动的部门无权自行决策；负责监督的机构须独立于决策和执行机构。比如，会计和出纳等不相容岗位相互分离，就是一种制衡。政府采购的物资要实施验收，验收小组的负责人不能是采购经办人，更严格的设计应该是要求经办人不能参与验收，这都是制衡性原则在内控制度设计中的体现。

将经济业务活动和权力运行的权责进行分配，将制衡机制嵌入到业务流程和内部管理制度中，实现对风险管控的关口前移，这有利于堵塞漏洞，消除隐患，真正发挥用制度管权、管事、管人的作用。

在与某单位领导调研沟通中，这位领导说：制衡，就是不相信人呗！我们认为这位领导的说法有一定道理。内部控制采用了风险管理的理念，风险管理一般都是把事情往坏处想，内部控制是建立在“人性恶”的人性假设基础之上的，是基于人的贪婪和自私的人性基础上设计的，说白了就是不能相信人，只相信制度和流程。

四、适应性原则

内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

《内控规范》第七条说了：单位应当根据本规范建立适合单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。这一条提出了建设的两个要求：一是要严格依据《内控规范》建设，全国所有省市的行政事业单位，无论是党政机关还是事业单位，都首先必须要遵守《内控规范》。第二，要适合单位实际情况，同样是环保局，北京市的环保局跟我们泰安的环保局虽然职能基本形同，但实际情况可能差距比较大，机关单位的实际情况与学校的大不相同，即便是同一个地区相同性质的单位，比如某区教育局下属的中学，其组织架构、机构和岗位设置、领导风格、相关的业务流程也是差距比较大的。所以，《内控规范》中的原理和方法在所有行政事业单位是普遍使用的，是共性的，但建立和实施内部控制是一项个性化的工作。

党和国家在不断下发或修订与内部控制相关的政策法规文件，单位机构职能有可能进行调整（比如2019年全国范围内的机构改革），市委巡察组、财政、审计等外部监管部门对单位内控建设提出的整改要求，这些外部环境的改变都要求单位必须要对内控体系文件进行修订和完善，否则又会出现内控体系文件不合法、不合规的问题了。

单位内控无论是自建还是由咨询机构协助完成，以上四个原则都应该是重点关注和准确把握的。