古代的队伍编制（古代衙门里有哪些体制外的人员）

古代的队伍编制（古代衙门里有哪些体制外的人员）那么在古代官场获得一个正式编制为何会如此之难？当时的律法对官员的编制都做了哪些制度性规定？这些规定背后又潜藏着怎样的弊端？十年寒窗这是一个有中国特色的衙门，在体制之内又在编制之外。体制的概念范畴大过编制，体制不仅包括硬性的政治组织和政府机构，也包括软性的规章制度，政治文化等等，而编制则是后生的官僚政治的产物。一个政体成立后会分门别类设置组织机构，招募定额的官员差役等等，这些有明确法律依据的政治组织和衙门中人就算是有编制的，反之则算在编制之外。在科举时代，一个人要进入官场需经历十年寒窗，然后一路科考过关斩将，其中的佼佼者才有可能拿到官场的门票。然而，即便是幸运地拿到了门票，想要获得一个正式的官员编制也丝毫不比科举考试容易，有的人进入官场数十年都无法拥有一个正式的编制，只能在漫长的候补队伍中苦苦等待。

清朝太平天国运动期间，上海租界里的某处挂起了浙江劝捐局的牌子，主事人是前任浙江按察使段光清。之前太平军攻破杭州，段光清遭到革职，由于段光清历任宁波知府、宁绍台道，在浙江省人脉广阔，新任浙江巡抚就委任他开办劝捐局，筹集军费，又因为宁波人在上海经商的很多，段光清就把劝捐局开到了上海。

他在租界租了一处房子，就挂上了劝捐的招牌，结果租界的殖民当局马上出面干涉，要查封段光清的劝捐局。段光清觉得很委屈，为什么不让我在租界向中国人筹款？洋人的理由也非常充分，租界已经是外国人的领地了，中国地方政府衙门怎么可以设在租界里面呢？洋人搞不清楚的是浙江劝捐局是什么机关。

租界

在外国人看来，它执行的是政府职能，为浙江省筹集军费，主事人也是政府官员——前任浙江按察使段光清，所以劝捐局是个官方机关。但是在清朝官场看来，劝捐局不是一个正式的衙门，它没有法律依据没有编制，甚至连官印都没有，所以在租界里开劝捐局也未尝不可，

这是一个有中国特色的衙门，在体制之内又在编制之外。

体制的概念范畴大过编制，体制不仅包括硬性的政治组织和政府机构，也包括软性的规章制度，政治文化等等，而编制则是后生的官僚政治的产物。一个政体成立后会分门别类设置组织机构，招募定额的官员差役等等，这些有明确法律依据的政治组织和衙门中人就算是有编制的，反之则算在编制之外。

在科举时代，一个人要进入官场需经历十年寒窗，然后一路科考过关斩将，其中的佼佼者才有可能拿到官场的门票。然而，即便是幸运地拿到了门票，想要获得一个正式的官员编制也丝毫不比科举考试容易，有的人进入官场数十年都无法拥有一个正式的编制，只能在漫长的候补队伍中苦苦等待。

十年寒窗

那么在古代官场获得一个正式编制为何会如此之难？当时的律法对官员的编制都做了哪些制度性规定？这些规定背后又潜藏着怎样的弊端？

《大明会典》编制篇规定了吏部的编制，吏部正官尚书一名，副长官左右侍郎各一名，吏部下设一厅四司五个部门，一厅是司务厅，四司分别是文选、验封、稽勋、考功。具体到官员：司务厅设司务二人；文选司和考功司分别设正官郎中一人，副职员外郎一人，主事二人；验封司和稽勋司分别设正官郎中一人，副职员外郎一人，主事一人。3

明朝的吏部根据《大明会典》的规定只有19个官员的编制，这19名官员负责全国官员人事，指挥吏部的吏员，维持衙门的正常运转，同时处理各种突发事件和上司交办的其他事项。应该说明朝吏部的编制是很紧张的，与它巨大的权力和责任并不相称。

地方上官府和官员的编制也很紧张，比如各地的盐运司衙门，长官队伍分别是盐运使、同知、盐运副使各一人，负责衙门日常行政运转的是经历司，有经历、知事各一人。此外 根据各地盐运司衙门的实际情况，有人数不同的判官，也就是说盐运司衙门的官职编制就是上述几种。官员编制少则5人，多的也不会超过10人，而他们承担的政务，经手的财富是巨大的。

• 编制外的人群是如何产生的呢？

我们看明朝、清朝的会典，我们会常常惊讶的发现，当时朝廷法律规定的官府机构和人员上百年甚至几百年没有变化，用僵化来形容它们也不为过。由于对官员的编制都做了严格的限定，导致大大小小的衙门人员都很紧张，无法应对繁杂的衙门事务，因此一些体制内编制外的人群应运而生。他们协助官员处理日常工作，在体制内却没有正式的编制。

那么这些体制内的编外人员都是由什么样的人组成，与编制内的官员相比，他们在待遇方面又有那些不同呢？有编制的好处除了有一个固定的铁饭碗以外，还可以获得各种固定的收益，比如编制内的官员都有法定的官名、品级，进而有法定的拨款和官员待遇，而编制外的官员往往要自筹资金，而且没有法律保障。

唐朝的时候没有通过吏部选官考试，没有担任实职的新科进士就算候补官员，清朝后期捐纳广开，买官者很多，一般人家只要能承担得起买官的费用，都舍得为子弟买个官职，进入体制内部，社会上是官多如鲫，出现了惊人的冗官冗员现象，清末官员编制在4万人左右，候补官员队伍竟然是正式编制的六倍还要多，候补队伍越来越庞大。

1910年，大清三品京堂候补

光绪初年，全国仅捐纳一途，统计候补人员自道府以至佐贰，大省辄二三千员，即云、贵边省亦有千余员，其中苏南一带经济发达，买官的人多，而且购买的级别很高，讽刺小说《官场现形记》调侃道，江南本来有个口号，是婊子多、驴子多、候补道多，南京城里拥挤着成百上千的候补道台，都能够填补全国的道台空缺了。

清朝后期，由于官职可以买卖，官场人数剧增，而衙门的编制有限，候补官员队伍便更加庞大，数量惊人的冗官冗员现象，成为当时朝廷急需解决的难题。最主要的办法就是不管是正途的还是旁门左道的官员都要候补，有了实缺后再按照资历先后上任，但法定的编制毕竟有限，各省督抚忙于应付想方设法造出岗位来。

清末的办法主要是有两种，一种是缩短官员的任期，原来是四年的任期缩短为两年甚至一年；原来是实缺实授的改为轮流代理；一种是委派各种临时差使，增设厘金局、巡防局、禁烟局等临时机构。

沿海开办的各种洋务企业中，各省总会委任十几名总办、督办、会办等等管理人员，这些人不是候补知县、候补知府就是候补道台，甚至还有候补布政使，候补九卿的。即便如此，各省都不能保证每个人都在有生之年当上官，许多候补官十几年得不到一次差委，几十年不能署一缺。

某年的元旦，河南开封文武官员去参拜巡抚，巡抚出了一个对子：“此邦旧有一对联，出句为，‘开封府开印大吉，封印大吉’，今为对之曰：‘黄泌厅黄水安澜，泌水安澜’，诸公以为何如？”下属们当然都说对得巧，意思又吉祥。

可是在座的一个候补知县喃喃自语，似有所诵，巡抚就问他：“足下也有佳对吗？”候补知县回答：“卑职刚好也有一对，只是不敢说。”巡抚一再问他，这个候补知县才说：“候补知县缺无期，补缺无期”。

后来，候补的顺序也被开发成了商品可以买卖，获得当官资格后，买官者还要花钱将自己的候补顺序往前挪，不然就得长年累月苦等着。为官地点也被开发成了商品可以买卖。光绪二十七年，户部奏准的 捐项当中就有捐分发指省一项。

据朱批奏折记载，候补知州罗荣衮，在捐银一万余两，得到了道台资格的同时，获得了四川补用的资格，这就苦了那些家境并不殷实的买官者和那些凭着真才实学科举得官的读书人，造成了庞大的后部官员队伍的悲剧。

• 由于长期无法获得编制担任实职，这些候补官员的生活境况又如何呢？

一般的小康人家或者是中等偏下的人家，为了子弟生计常常是倾家荡产地捐纳，可他们那点钱只能够换来低品级的小官或者是佐贰杂职，荡近家产之后，全家人都寄希望靠当官的收益生活，不想分配到各省后就被塞进了漫长的候补队伍，开始了无望的等待，期间没有俸禄没有收入只有支出，时间一久，许多候补官员衣食无着处境悲惨。

《官场现形记》曾记载了盘踞在湖北武昌的一大群候补官员的丑态和困境。

这些能天天穿戴整齐到衙门等待差使降临的候补官员都还算好的，更有一些候补官员典当衣物，无处举借，带着妻子儿女啼饥号寒坐以待毙。

欧阳昱在见闻笔记《见闻琐录》当中记载：

四川总督骆秉章曾经奏报朝廷，说一个旗人候补知县到四川成都以后，十年得不到差委，饥寒交迫竟然吞食鸦片自尽了。

另一方面，各省年终对长期得不到职务生活困难的后部官员进行救济，各省布政使出面筹集救济，后部官员被分为极贫、次贫两个等级，极贫的官员得到的救济银两比较多，想谋取极贫这个等级还相当不容易，结果候补官员之间为了能够谋得救济走后门、使手腕、请托成风。如果有人被评为极品，同辈们都纷纷祝贺，恭喜老兄今年又得极贫。

虽然朝廷采用了各种方法来安置候补官员，却没有办法从根本上解决这些人员的编制问题，这是因为在古代官场有不少的衙门机构本身就是编外的，这些临时机构的不断涌现使得朝廷不堪重负，成为统治者的一大隐忧。

• 这些编制外的衙门机构是如何产生的呢？

应该说不论是长官的随从也好，还是候补官员也好，都是皇帝和长官们捣鼓出来的，不是为了控制衙门，而是为了解决财政困难，长官意志在其中的作用很强烈，体制内没有编制的衙门则更是长官意志的杰作了。

任何一个政体都有完备的机构设置和人员配置，以便完成方方面面的工作，可皇帝或者是长官为了大权独揽，为了更好的贯彻自己的意志，都倾向于成立新的机构，这些机构在产生初期就处于体制之内编制之外的窘境。

比如汉代，中央朝政由三公九卿处理，但皇帝更喜欢在内廷招揽品级低下的官员来处理公文档案事务，称之为尚书。尚书们实际执行中央政务却没有法律依据，直到唐朝的时候才名正言顺地成为了中央政务总官，算是转正了，到了明朝，皇帝又嫌各位尚书碍手碍脚钳制皇权，干脆又招了一批品级低微的文官组成了内阁，名为顾问机构，实际上代替皇帝批阅文件，草拟诏书等等。

内阁的运气不错，很快就转正为了正式机构，不过到了雍正时期，皇帝又嫌内阁还是有独立的意志，又招揽了其他大臣组成了军机处，借口处理军务，组成了完全听命于自己的跪听圣意的秘书班子，很快军机处就成为了政务中枢机构，尚书、内阁、军机处都有一个行走在编制边缘的过程，体现的都是皇帝的意志。

此外，政府机构的设置总是赶不上现实的变化，为了应付那些新出现的政务，体制本身不得不产生一些临时机关，这些临时机关自然没有正式编制。

比如历代政权常常根据需要增设编外的图书编纂和出版机构，这个在宋代比较严重，皇帝常常成立各种编辑部编撰文献，这类编辑机关最有名的可能就是清代的四库全书馆。清代的四库全书馆就设置在翰林院，有编纂官等多人，大名人和珅、纪晓岚等人都名列其中。

地方政府为了编志，也常常组织编写机构。又比如两汉时期设有铁官、盐官、工官等，负责铁、盐和工艺品的生产储运，机构不定，人员不定，隶属关系也不定。明代为了采购物资，常常任用太监出去设置各种采购处，这就完全是宫廷的敛财机构了。

清朝中期以后，国家内忧外患，新情况、新问题层出不穷，临时机构不断涌现，发展到叠床架屋的程度，当时增设的编外机关大多称居或者处，比如团练局，编练民团的，厘金局，征收过境商税的，善后局、支应局、洋务局等等，这些机关由正式长官委员办理，负责人一般称总办，此外还有会办、帮办等等。

厘金局官银

比如太平天国运动兴起以后，清朝传统的军事力量八旗兵和绿营兵不堪一击，咸丰皇帝通令各地在籍官员和士绅编练民团御敌。当时以从二品侍郎身份在湖南丁忧的曾国藩就在湘潭创办了团练局，编练湘军。

不过他的湘军虽然后来发展强大，却始终没有转正，成为朝廷的正规军，这些编外机关的级别一般由负责人的品级规定，比如曾国藩的团练局就是从二品的，与其他机关交往可以按照这个级别行文。

不过清末大多编外机关的级别都没这么高，省内创办的编外机关一般由正四品的道台任负责人，少数由布政使、按察使等省级官员负责。府里创办的编外机关一般由六七品的候补知县、通判等人负责。

最后一类编外机关的设置纯粹出于皇帝、上司安插私人的需要。或者干脆就是因人设事，比如长官刻意要栽培某个亲信，但是正式编制已经满了，撤下那个人都不合适，最现实的方法就是另设立一个下属机关，任命亲信为负责人。

北宋时期冗官现象严重，机构庞杂，很多官员无法安插。宋徽宗时期，蔡京等人就想出了一个办法，借口要精简机构，向宋徽宗建议成立了一个机构精简办公室，蔡京将一时无法安插的亲戚亲信都塞进了这个编外机构坐享俸禄。直到宋徽宗禅位，宋朝的机构没有精简掉一个，相反还多了一个煞有其事的精简办。

这些体制内编制外的官吏和衙门什么时候能转正获得正式的编制，就要看官吏们的能力和机遇，更要看上司们的心思了，毕竟中国古代体制是一个自上而下的专制政体，编制内外的把戏是权力强者捣鼓出来的，自然也要他们解决了。

造成官场冗官冗员现象如此严重的制度根源又是什么？

中国古代的封建王朝都维持着一个小政府，各级官府的规模都不大，这是和历朝历代的执政理念和政府资源的汲取能力息息相关的，与之相对应的，官府的编制都非常紧张，可是越来约复杂的行政工作往往让小政府不堪重负，必然导致编制外的机构和人员出现，古代政治制度缺乏与时俱进的能力，不能及时消化编制外的机构和人员，乃至不断制作出新的机构和人员，造成了政治体制日渐不堪重负。

这种将人员和机构划分在编制内外的做法弊端是显而易见的，不仅造成了政治体制冗杂无序，严重影响了效率，而且破坏了公平公正的原则，败坏了政治风气。如果一个体制能够适应形势的变化，及时调整机构设置，人员配置是不会出现编制内外这样的问题的。适应性越强，编外人员和衙门越少的体制，才是越好的体制。