城市治理的逻辑（董慧李菲菲）
城市治理的逻辑（董慧李菲菲）城市治理是国家治理现代化在城市领域的生动实践。它是国家治理最重要的基础之一，是实践国家治理的具体单元，同时也是社会治理创新的重要基础和突破口。观照现实，可以看到“制度型城市化”模式是我国过去一贯坚持的城市治理模式，这种模式以政府管控城市规划、政府充当投资主体、政府规划人口模式、政府掌控城市土地的理念为主导。在改革开放的40年里，我国运用这一模式开启了高速的城市化进程，使城市面貌焕然一新。但伴随着这种管控模式所产生的城市内部的资源短缺、人口膨胀、贫富分化、社会排斥等问题越来越突出，而且这种政府主导型的城市治理理念由于自身的行政命令弱点导致不能正确处理好城市治理主体与客体的关系问题，进而使城市内部形成了一种“消极的共生关系”，造成城市呈现为“主体之死”的现象。这说明，随着城市化的不断发展，政府主导型的管控形式已经不能满足解决城市问题的需求了，如何在城市治理/相对于城市管理而言的、为有效提供优秀
摘要： 随着城市化进程的勃兴，城市内部充斥着剥削、边缘化、无权力、文化帝国主义、暴力等不正义现象，我国的城市治理在应对上述问题上做了理论思维与实践逻辑的转换，但仍然存在制度结构失衡、主体参与失衡以及主体意识欠缺等问题。这些城市问题迫切需要我们从哲学上对城市治理的本质内涵、核心要素、运行机制、价值目标以及策略路径等方面进行梳理与反思。从本体论、认识论、价值论、动力论角度去探讨城市治理的关键性要素，对于我们进一步认识城市治理，并为城市区域发展的新阶段、全面深化改革的关键期做出应有的贡献。
城市的发展历程在某种意义上表现为城市问题不断涌现与治理之间的矛盾运动。在国外，城市治理研究受西方国家的政府改革运动和新公共管理实践两股力量的推动以及经济全球化和信息化浪潮的冲击，得到了长足发展，相关研究主要集中在管理学、经济学和行政学领域。在我国，由于城市化快速进展和治理理论勃兴的双重推动，造成城市治理相关研究持续升温，主要集中在公共管理学和城市规划领域，表现为在西方城市治理研究的基础上，对城市治理兴起背景、分析框架、治理实践、效果评估等主题的探讨。笔者统计，据中国期刊网（CNKI）显示（如图1所示），自1998至今，中文社会科学引文索引（CSSCI）发表的1590篇关于城市治理主题的文献中，公共管理专业占比22.29%、社会学占比18.97%、城市经济学占比18.40%，哲学领域研究占比最少为0.21%。另外，据中国期刊网（CNKI）的关键词共现网络显示（如图2所示），当前城市治理研究主要集中在城市群（25次）、智慧城市（30次）、大数据（23次）、公共服务（18次）、新型城镇化（18次）等关键词上。
图1 图片来源院中国期刊网（CNKI）
图2 图片来源院中国期刊网（CNKI）
当前学界对于城市治理的研究更多停留在经验、实证、技术和策略层面，对城市治理的哲学思考尚付阙如。我们需要重新认识城市的本质、城市治理的目的以及城市主体的真正需求，除此之外，还需要对影响和推动城市治理的资本、技术等动力逻辑进行深入分析，同时也要思考城市治理的制度维度与价值诉求。对于城市治理的哲学思考，能够帮助我们进一步反思城市主体在城市中存在的意义，构建城市命运共同体，促进人性释放以及对自由尊重的梦想，真正实现人们的美好城市生活需要。
一、城市治理的理念考量
对城市治理理念的界定与明晰，是非常基础的理论命题。它直接关系着我们能否在今天城市发展的复杂性之下，将城市治理作为国家治理的重要单元，真实有效地推进国家治理体系和治理能力现代化。城市治理的理念，既是思想的、理论的，同时也具有实践的、现实的意义；它既要遵循我国城市发展以及城市治理的客观规律，同时也能够面对新的问题与时俱进，不断更新其理论的内涵；它应该是对我国开启高速城市化进程所运用的治理目标、手段、方法、模式、策略的高度总结，同时也是在新时代背景下建构现代城市治理体系的核心要义。
实际上，城市治理的理念考量，就是要探究和解决城市这一复杂的空间有机体系统在演进发展过程中产生的一系列议题，来更高效地、科学地治理城市。这些议题包括：如何理解城市、城市化进程；如何认知治理；如何在城市与治理的互动融通中去探索和化解各种问题；怎样理解城市治理主客体及其应有的关系;怎样处理城市政府、城市居民、社会组织等利益相关者之间的关系，以便更好地实现资源配置。那么这些问题可以归结为：何为城市治理以及城市治理何为。合理的、科学的、人性化的城市治理的理念，应该面向更好地处理政府、市场和社会的关系，促进城市的经济发展，提升城市的效率，激发城市的发展活力，完善城市的保障，美化城市的生态，增强城市居民对城市的认同。
城市治理是国家治理现代化在城市领域的生动实践。它是国家治理最重要的基础之一，是实践国家治理的具体单元，同时也是社会治理创新的重要基础和突破口。观照现实，可以看到“制度型城市化”模式是我国过去一贯坚持的城市治理模式，这种模式以政府管控城市规划、政府充当投资主体、政府规划人口模式、政府掌控城市土地的理念为主导。在改革开放的40年里，我国运用这一模式开启了高速的城市化进程，使城市面貌焕然一新。但伴随着这种管控模式所产生的城市内部的资源短缺、人口膨胀、贫富分化、社会排斥等问题越来越突出，而且这种政府主导型的城市治理理念由于自身的行政命令弱点导致不能正确处理好城市治理主体与客体的关系问题，进而使城市内部形成了一种“消极的共生关系”，造成城市呈现为“主体之死”的现象。这说明，随着城市化的不断发展，政府主导型的管控形式已经不能满足解决城市问题的需求了，如何在城市治理/相对于城市管理而言的、为有效提供优秀公共服务、可持续的财政收入以及解决城乡供给差别问题的一种社会行为的基础上，更好地把握好城市治理的主客体关系，激发城市内部发展活力，加强城市治理的主体意识，体现城市的主体魅力，这是城市治理的理念应该定位的目标。
城市治理理念是解决现实问题的实践结果，也是对城市治理能力提高的理论反思。当前我国社会主要矛盾发生了改变，表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。城市本身又是一个高度积聚着地理空间优质资源的场所，城市空间的资源分配和城市发展具有不平衡性，如何解决优化配置城市内部资源、协调社会所面临的主要矛盾，以实现人民的共同福祉和美好生活，即实现城市的善治，这也是城市治理所包含的重要内涵。由此可见，城市治理理念的更新与提升并不是凭空产生的，它是“对综合感觉的材料加以整理和改造”。我国的国家治理现代化和新型城镇化面临着全球化、信息化的革命浪潮，尤其需要城市治理主体在应对持续出现的城市问题时，不断引进科学管理方式、数字信息化科技以及扩大知识精英的话语权、听取企业家和专家意见等等。听取专家意见，切实有效地引进这些技术，有助于提高城市治理主体应对城市问题的能力。但更重要的是需要对信息、数据如何嵌入到城市治理机制与过程中进行深入的理论剖析，形成对未来城市发展的积极预期。另外，当前中国波澜壮阔的城镇化虽然取得了举世瞩目的成就，但也带来了一些日益凸显的问题：城市空间生产异化、空间资源分配不均、空间剥夺、居住空间分异、自然空间过度资本化等。为破解这些难题，强调“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”的治理理念。随着城市问题/诸如城市居民利益诉求的日益多样化，社会组织的不断发展有可能对社会秩序的稳定造成的潜在的威胁，工业化和消费主义影响下城市生态系统的失序这些城市病的不断涌现，对城市治理理念的更新也相应具有紧迫重要的意义。
科学的城市治理理念离不开关于城市治理主客体及其关系问题的讨论。由于“主体不是无人身的理性，也不是离群索居的孤立、抽象的生物个体，而是呼吸着自然力的、有形体的、使用着实践力量、掌握着客观与自身知识的、具有社会本质的、能动地表现自己的人。”因此，城市治理主体可以概括为处在一定城市关系中并从事一切实践活动的人及其群体。当然，这个群体不再仅仅局限于政府主导，而是政府、非政府组织以及公众的多元主体，其中公众不仅包括一切生活在城市中的人，也包括在城市化过程中所衍生出的新型群体——流动人群。客体是相对于主体而言的，城市治理客体可以看作是与城市治理主体处于一定关系中的物，这种物既可以是城市治理主体生活于其中的物质空间，也可以是城市主体的思维空间。换句话说，社会公众具有了双重身份，他们既是城市治理的主体，同时又是政府主体所治理的客体。
关于城市治理主客体的关系问题。过去我国的城市治理之所以出现了城市“主体之死”的现象，原因就在于城市治理的主体（政府）在治理过程中，只是把治理客体看成是被动的、完全不受主体活动影响的存在，而没有把它看作是主体实践活动的对象。这种政府主导下的城市治理方式只是把主客体的关系看作是一种消极性、直观性的表现。例如，生活在城市中的人在与城市治理主体发生关系时，逐渐被资本、信息、科技等控制，并逐渐走向一种理性化与单向度的人的分离，即由有理性的人转向为丧失否定、批判和超越能力的单向度的人。有理性的人本身具有以自我意识为基础的反思能力，这种能力使人突破了动物身上的那种机械性而表现出一种灵活性、创造性的特征，使人懂得在何种情况下应该运用何种思维形式。但是，单向度的人却使城市主体丧失了由自我意识到意识自我进化的这种主体意识能力，使人在城市的变化中表现为一种适应性的、消极的、被动的状态，并最终使城市逐渐沦落为一种“主体之死”的城市现象。为了改变城市内部死气沉沉的局面、激发城市的发展活力，我们需要转变城市治理的这种主客体关系，加强对城市人的意识及其诉求的考察与关注，实现城市治理过程中主客体之间的双向互动。
二、城市治理的价值论考量
城镇化高速发展的标志性成就之一就是快速发展的新城市以及庞大的中产阶级队伍，人类生活方式也因为大数据、云计算、互联网的无处不在而带来很大的改变。城市治理如何才能在“善治”基础上不断解决优化配置城市内部资源、协调城市空间发展不平衡、实现人类追求美好生活的初衷，这需要我们对城市治理的价值诉求、价值取向进行全新的考量。我们需要思考，究竟什么样的制度才能更好地关注到城市主体的空间权益得到表达与实现，更加公正地配置价值资源及保障公民基本空间参与和对空间权利的追求，更有效地抵制空间压迫与剥夺，更好地协调信息、数据、数字与人之间的矛盾与冲突，从而实现城市、网络、政府、社区的和谐互动。
价值的规范性、制衡性、整合性是城市治理价值内涵的重要表征。价值的规范性是在社会规范性领域内所确定的价值，是社会主体对价值的一种评判标准。无规矩不成方圆，人们只有在统一的价值规范内活动，社会才能变得更加美好。价值本身是具有普遍性的，“这种普遍性是一个道德性观点，它与价值本质及其评价性观点无关，是为了拒斥诸如种族主义、性别主义等错误的价值而做出的一种道德上的区分。”由于城市主体存在着异质性，属人意义上的价值具有独特性，这种独特性随着主体的变化而变化、随着情景的变化而变化。在现代化的今天，“‘全球化’已经成为了替代‘现代化’的一种话语和社会想象”，城市逐渐呈现为一种全球城市的新形式，其内部充斥着以个体本位为核心的新自由主义价值意识。从人的自然属性来看，人是一种利益动物，追求自身利益的最大化是人的自然本性的体现。但是，人在社会内部不只是一种自然属性的存在，还是一个社会人的存在。每个社会主体都在不同程度上与其他人发生着关系，这种关系使主体人生价值的实现不仅涉及到人本身，而且还涉及到人类本质的价值的实现。要想在价值多元化的城市现代化情景下，避免个体本位为核心的价值理念所导致的主体价值迷失与人生价值异化，确定社会主体的行为具有道德性或者法律性，必须要依据一定的价值标准来做出判断，而这种价值标准就是价值规范性的外化表现。
价值的制衡性源于价值意识对主体思维方式的制衡性。价值的主体、客体及主客体关系对思维方式的变化具有制衡性，并通过价值意识中介发挥作用。我国在城市现代化中坚持“效率优先，兼顾公平”即初次分配注重效率、再分配注重公平的价值意识，这为城市的发展带来了契机。但由于各种原因，导致城市公共性生产的基础薄弱、公共服务偏向性、公共空间供给不足、邻避冲突问题凸显、群体性事件频发等。因此，为回归城市治理初衷，认识到城市治理的意义是让城市主体生活更美好，我们必须要完善价值，以期更好地重塑城市主体的思维方式。
价值的整合性离不开价值的规范性与制衡性。它依据价值规范性将多元价值整合起来形成社会核心价值，通过价值制衡性使核心价值内化于心。那么，如何体现价值的整合性？这需要考虑到城市主体间的共同利益并与制度维度相结合。中共中央、国务院出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》就是在把港澳居民权利放在首位的基础上，更好地落实宪法和基本法的精神、实行国家治理科学化和法制化的体现。虽然“法律本身是正义的源泉”，但法律与人发生关系时又容易造成制度与效率、公平的二重性问题。例如，土地批租制度是指国家与土地使用单位（例如开发商）之间发生的一种土地使用权的转移制度。这一制度一方面由于纵容着房屋成本高速增长导致城市主体背负着高昂的房贷最终沦为房奴而有失公平，另一方面又由于高昂的土地租金而很难满足美好生活需要的城市治理目标而有失效率。
空间正义是城市治理最核心的价值诉求。城市治理所面临的价值分配必然涉及到公正的价值观判断问题，因此，在解决价值分配问题的过程中，空间正义应该在城市治理中发挥着价值中轴的作用，并致力于实现“底线公平”的内在“城市善”。空间正义在城市治理中主要表现为“城市公共领域与非公共领域关系的平等化、合理化以及城市中不同组织部门、社会系统及城市与农村间关系的平等化、合理化”。空间正义最首要的体现就是空间机会的公平，其中包括城市主体是否具有平等的存在与发展底线公平的问题、是否享有平等的发展机遇的问题、城市发展是否存在规则公正性的问题，简言之，就是关注如何实现城市公共领域与非公共领域关系的平等化、合理化；其次，空间正义还关涉城市中不同组织部门、社会系统及城市与农村间关系如何实现平等化、合理化，这个问题其实就是解决如何使不同城市主体的空间权益得到表达与实现、如何公正配置价值资源及保障公民基本空间参与和对空间权利的追求、如何抵制空间压迫与剥夺等问题。“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的”，因此，以人为本才是城市治理最本质的价值归宿。我国城市在市场经济的初次分配中取得了惊人的成绩，但城市发展不仅是为了物质的发展、制度的发展，更是为了实现人的发展，进而实现人类整体的全面发展。也就是说，我们把城市这块‘蛋糕’不断做大的同时，更要关注如何把它分好、如何使它更多更公平地惠及全体人民，朝着共同富裕的方向稳步前进。指出，“要坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。”
人的发展与城市发展是双向互动的过程，不断促进人的全面发展是破解城市主要矛盾乃至中国社会主要矛盾的行动指南。城市主体素质的高低、公共权利义务认知能力的强弱、对法律和秩序规则遵循程度的深浅等等，直接决定了城市治理的效果。因此，破解中国城市主要矛盾、实现人民美好生活需要的根本方略就不能仅从物质文化需要的、单向度的人的角度去研究城市治理的方案，而应该坚持以人为本的，从能动的、全面的人的角度去探寻出路。具体来说，城市治理的价值内涵、诉求及归宿，最终需要成为人的价值导引器，也就是被城市主体所接受、认同，并且内化为城市主体的价值需求。只有这样，城市主体才会从制度、规范的角度来思考什么样的城市治理才是好的，才能更好地凸显人类自身的意义和人文关怀。进一步地说，就是实现空间布局的和谐发展以及城乡居民的和谐发展；尊重城市主体异质的空间文化，平等地对待不同社会群体和多元价值观念，构建能够使每个人获得全面发展的城市空间价值系统；消除强势群体对弱势群体在政治、文化以及日常生活中的空间歧视，增强城市主体对城市的认同感，建立整体性和总体性的城市观。
三、城市治理的动力论考量
对于城市治理的动力论考量，就是对城市治理的发展、运行、演进机制和内在机理的探求。对于一个较为完整的城市治理研究谱系而言，从多维度多视角多层次的透视，才能让我们更好地掌握城市治理的奥秘，尤其是中国城市治理的奥秘。城市是一个复杂的自组织系统，它“也许就是我们所说的脱去了复杂性外衣但又不能简化为动态系统的社会生活过程”。城市以及在其中形成的各种关系已深深地嵌入到全球化、信息化的进程之中，被拽入到流动的社会工程当中。这种流动性既彰显了城市复杂性的不确定、不可预见、不可逆、生成性的态势，同时也为城市治理如何寻找城市秩序化、有序化提供了方法论和动力论的依据。城市治理的动力论意义在于，在种类繁杂、大量新的流动中寻找、激活其构成要素和驱动元素，将城市治理的内在生命活力激发，让城市治理成为抓捕和展现这个美好城市生机绚丽的生命有机体和有序化的过程。好的城市治理，会将媒体、信息技术、社会力量、企业化机制、法律行政和社会力量这些重要的动力价值内涵赋能，使之成为城市文明以及人类文明可持续发展的强大动力。
中国的城市治理，在寻找其动力支撑方面做出了一些努力。人们为了提高治理能力，致力于提高“结构性动力与主体性动力”在城市治理中的比重，不断引入科学管理方式完善资本运作方式、引进数字信息化科技实现智慧城市建设以及扩大知识精英的话语权、听取企业家和专家意见等等。这种技术层面的投入强化了城市治理的动力保障，但技术治理并不是非阶级性的，它很容易和权力结合起来，形成维护利益集团的工具，并造成人性的束缚以及个体自由的压制，进而为城市治理埋下极大的隐患。而且，科技作为城市生产力发展的重要动力因素，却使城市主体逐渐发展成为单向度的人；资本作为体现在物上的生产关系，以最快的速度实现了城市空间上的扩张，却又造成了城市空间发展不平衡以及城市空间结构性矛盾的问题；制度作为上层建筑在规范城市利益、加速城市化进程的同时也因为行政命令的弱点阻碍着城市的全方位发展。如何在这些动力系统之间保持弹性和张力呢？
“结构性动力”是城市治理需要考虑的核心要素，其中主要动力要素可以归结为科技、资本与制度。科技在城市治理中的作用是双重的。生产力在社会发展中起着决定性作用，其中最重要的是科学技术，“随着大工业的发展，现实财富的创造较少地取决于劳动时间和已耗费的劳动量，较多地取决于在劳动时间内所运用的动因的力量，而这些动因自身——它们的巨大效率——又和生产它们所花费的直接劳动时间不成比例，相反地却取决于一般的科学水平和科技进步，或者说取决于科学在生产上的应用。”但科学技术革命的作用是双重的，并且有“科学-技术的合理性和操纵一起被熔接成一种新型的社会控制形式”的趋势，媒体、信息、技术等以压倒性的态势占据着人们的闲暇时间和精神世界，人们逐渐变成了丧失否定、批判和超越能力的单向度的人。
资本在城市治理中有双重性。资本作为生产资料的一部分，总是表现为体现在物上的生产关系以及人上的剥削关系，它能够带来剩余价值。城市化的发展离不开资本运转。资本在运转中呈现出一种不断快速占有空间与消灭空间的状态。这种状态一方面加速着城市化的发展进程，另一方面也造成城市以及区域间的发展不平衡问题以及城市内部的社会极化现象等“结构性空间矛盾”问题。恩格斯曾指出，“现代的国家不能够也不愿意消除住房灾难。国家无非是有财产者阶级即土地所有者和资本家用来反对被剥削阶级即农民和工人的有组织的总权力”。也就是说，当资本的力量不能得到有效遏制甚至与权力联合时，公民权利就一定会受到资本与权力的双重挤压。
制度在城市治理中也有双重性。政府权力除了与资本结合以外，还容易与制度结合在一起，并存在于上层建筑中。上层建筑主要包括阶级关系、维护这种关系的国家机器、社会意识形态以及相应政治法律制度、组织和设施等。制度动力要素在促进城市治理发展中扮演着重要角色。资本的积累与扩张所引发的社会分层等城市问题使人们认识到资本本身是没有理性的，为了使资本在追逐利益的机械论基础上增加一种目的论元素，人们开始把资本的自发性纳入到人类理性的自觉性上来，用法律制度规范运用资本的主体。曾经指出，“我国现阶段还存在的有违公平正义的现象，许多是发展中的问题，能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策加以解决的。”那么，在这一问题上我们需要思考：对于城市治理主体来说，如何把握好运用制度规范的度，将制度规范所带来的行政命令这一弱点慢慢消除，将城市内部的活力因子激发让城市治理真正变成一项利民工程，使城市与城市、区域与区域之间的经济与社会发展要素的整合过程与辐射功能越来越完善，理顺并且促进政府与城市居民之间的关系？
“主体性动力”也是影响城市治理的关键性因素。主体性动力主要是指人民群众的主观能动性在事物发展中所起的作用，它是历史生成、社会交往实践、主体价值追求的产物，是解决社会主要矛盾的根本方法。城市治理中的主体性动力要素包括流动群体在内的一切生活在城市中的人。流动群体是现代化城市治理面临的一个普遍的社会问题，它是城市化快速向前推进的必然产物。农村人口以及大量外地人口快速涌入城市，会造成城市就业机会不足等问题。那些处于城市所能吸纳的劳动数量之外的劳动者就是潜在的流动群体。因此，城市主体在依据社会协作创造财富时，不能局限于个体化的达尔主义的生存竞争，而是要加强多元民主参与，关注到城市主体的不同价值诉求，充分调动一切积极因素进行城市治理，其中包括重视流动群体的力量、化解流动群体的矛盾，使人的需要、被理解以及被尊重的愿望得到满足，从而最终实现城市公共权利利益最大化以及切实提高公民生活质量的双重目标。
城市治理中的主体活力是重要的动力因素和支撑。面对科技的异化，城市治理主体应该增强对科技的辩证认识能力以及反思能力，把握好科技在城市治理中的本质是工具性的而非目的性的，认识到科技的进步并不能自动带来城市治理的改善。城市治理主体在技术面前不能失去自我，不能失去主体性和自由意志，同时还要确定“一种知识战略，以便持续不断地将理论与经验进行比照，力图争取一种高级形式的自由”，不断完善科技方面的法律规范与监督制度，保证科技发展要以尊重自然规律为基础。针对资本要素的自发性弱点造成的地理与结构的失衡问题，城市治理主体可以从限制政府权力，使公民平等参与城市治理政策入手。虽然政府一贯被视为社会主体代表国家制约着资本的自发性、平衡劳资之间的利益冲突，但是政府不是一个大公无私的代表。政府不仅拥有强大的政治权力，而且还逐渐向企业化倾向转移，使得追求部门内部利益和官员自身利益的最大化成为政府行为的内在趋势。政府一旦被资本利用，必然发生政府背离公共利益的行为。政府必须要从企业化倾向中摆脱出来，专心立足于城市空间正义的政策和制度制定上，把城市空间正义价值诉求贯穿于城市规划决策程序、土地征用、房屋拆迁和房价调控等空间生产的各个方面。城市治理本应是政府、房地产商和城市居民等利益群体全面参与和互动的过程。但是，公民在与政府、资本进行博弈时，却总是处于劣势地位，例如土地资源的过度开发导致城市居民被迫边缘化等。针对制度型城市化造成的行政命令的弱点问题，城市治理主体一方面需要适时明确城市治理与国家治理的关系，加强整体意识，不断提高城市与城市、区域与区域之间的经济与社会发展要素整合与辐射功能以及更高空间布局上的正义问题；另一方面需要确立一种“善治”的治理理念，保证政府工作的信息公开性、行为负责性、社会法治性、公民回应性、管理有效性，确保公共利益最大化的社会管理。
本文刊发于《理论与改革》2019年第4期，如需引用，请上中国知网下载原文。
《理论与改革》投稿网址：llgg.cbpt.cnki.net
