业财一体化预算管理：如何实现预算管理一体化

业财一体化预算管理：如何实现预算管理一体化2020年初，广东着手梳理312个业务场景，2500多个功能用地，细化制定广东业务规范和技术标准，编写超过150万字的系统需求与详细设计说明书，动员数字广东网络建设有限公司统筹600多名工程技术人员参与，全面重构广东数字财政新系统。广东是全国第二个实施预算管理一体化改革的省份。财政部党组书记、部长刘昆曾在广东调研时对广东数字财政建设情况予以高度肯定：“广东数字财政建设具有里程碑的意义，为全国预算管理一体化建设增添了信心。”11月26日，2021（第十六届）中国电子政务论坛暨首届数字政府建设峰会数字财政专题论坛在广州举行。论坛上，财政部国库司司长王小龙表示，一体化系统上线仅是战舰初下水。应积极推动系统扩建扩容，将绩效评价、资产管理、政府采购、分析收入等业务纳入，统筹管理，进一步拆除不同业务之间的篱笆墙壁。积极推动财政部门与组织人力资源与社户保障、人民银行、税务、审计、公安和市场监管等部门实现

南都讯 就在今年7月，广东省刚刚完成了一场别开生面的全省预算编制布置会：会议首次以在线直播方式召开，首次组织全省各级财政部门和业务主管部门同步培训，首次开展省级对市、县预算编制的全面指导和审核。而这正依托全省统一的数字财政系统完成。

广东全面上线统一的数字政府公共财政综合管理平台是在今年5月，首次实现省、市、县（区）、乡四级4.4万家预算单位在同一标准、同一平台、同一系统下开展全链条财政的预算业务管理。

同一标准、同一平台、同一系统，正是预算管理实现一体化的首要步骤。2019年6月，财政部按照全国一盘棋思路，正式启动全国预算管理一体化工作。从顶层设计至实施方式，《财政核心业务一体化系统实施方案》（下称《实施方案》）明确编制全国预算管理一体化业务规范和技术标准，并首次以文件形式全面系统规定了中央和地方各级预算管理共同遵循贯穿预算管理全流程的业务要素、业务流程和控制规则；明确省级统建统管，财政部不推广统一软件，由各省级财政部门对标统一标准规范，建设全面覆盖本地区预算管理一体化系统，规范预算管理一体化系统的约束。

当前，全国预算管理一体化水平如何？如何更好推进预算管理实现车同轨、书同文？

11月26日，2021（第十六届）中国电子政务论坛暨首届数字政府建设峰会数字财政专题论坛在广州举行。论坛上，财政部国库司司长王小龙表示，一体化系统上线仅是战舰初下水。应积极推动系统扩建扩容，将绩效评价、资产管理、政府采购、分析收入等业务纳入，统筹管理，进一步拆除不同业务之间的篱笆墙壁。积极推动财政部门与组织人力资源与社户保障、人民银行、税务、审计、公安和市场监管等部门实现基础信息共享、共用。“只有实现了信息规范交互共享，部门才能有效担负起预算执行监控管理责任，一体化才能真正建成并发挥应发挥的作用。”

11月26日，2021（第十六届）中国电子政务论坛暨首届数字政府建设峰会数字财政专题论坛在广州举行。

以一本账、一张表解决财政支出“走后门”

广东是全国第二个实施预算管理一体化改革的省份。财政部党组书记、部长刘昆曾在广东调研时对广东数字财政建设情况予以高度肯定：“广东数字财政建设具有里程碑的意义，为全国预算管理一体化建设增添了信心。”

2020年初，广东着手梳理312个业务场景，2500多个功能用地，细化制定广东业务规范和技术标准，编写超过150万字的系统需求与详细设计说明书，动员数字广东网络建设有限公司统筹600多名工程技术人员参与，全面重构广东数字财政新系统。

今年以来，广东省数字财政建设逐步取得阶段性成果。1月1日第一批省本级和6个试点地市全流程上线，4月1日，第二批7个地市攻克年终切换和数据迁移两大难题，全流程上线。5月1日，第三批7个地市全流程上线，按照财政部规定的实现要求，全省如期实现全面上线目标。

广东省财政厅厅长戴运龙总结表示，广东在预算管理业务规范和技术标准方面首次实现了全省一体化，解决了以前全省财政预算管理书不同文、车不同轨的问题，缩小了各地财政管理差距；首次实现了全省一个版本统一管控，通过全省统规、统建、统管，软硬件全面国产化，有效解决了以前全省各地财政信息化建设各自为政、多个短板、重复建设等问题。

这为财政支出的规范化、透明化提供了有力支撑。在华南师范大学计算机学院教授、博士生导师赵淦森看来，“现在走后门走不到了，它（系统）固化在这里，所有操作都需要合规。”他表示，作为业务基础设施，数字政府公共财政综合管理平台“统一了建设标准，统一了性能和水平，统一了技术接口，统一了安全保障”。“无论你在哪个地市上班，操作的业务系统是一模一样的。”

广东仅是全国开展预算管理一体化改革的省份之一。截至2020年9月底，全国所有省份已经实现了预算管理一体化系统上线运行，覆盖了地方95%的财政部门和93.5%的预算单位。预计今年年底前，全国所有省份均可实现全覆盖。

中央财经大学副校长马海涛表示，接下来应实现全国预算系统纵横贯通。加快全国预算管理一体化系统大集中，实现中央、省、市、县一套系统贯通，全面梳理、归集各级预算单位的财务、资产、账户等信息，推动实现各级政府一本账、一张表，强力推进预算管理的标准化，规范各级业务流程、管理要素和控制规则。

应拆除“烟囱”实现数据共享

推动各级政府一本账、一张表意味着各级政府部门需要拆除数据“烟囱”。马海涛提到，当前，由于政府部门之间数据不互通，导致财政管理工作存在多项问题。比如，在支出方面，一方面，部分支出项目受益者广泛，基层财政部门需要耗费大量时间和精力以导入信息。另一方面，申请项目的企业不仅需要奔走于多个部门之间，更需要面临不同部门的重复考核。在考核方面，由于无法采集到非预算单位的数据，财政部门无法监控不属于预算单位的项目单位的支付信息，无法监控其实施监督和完成的工作量。

这正是全国预算管理一体化改革明确解决的问题。《实施方案》明确，全国预算管理一体化工作要求实现纵向全面贯通，各地预算管理一体化系统对接中央，全面贯通预算管理的各个层级、各个主体、各个环节，全国预算管理全流程数据分别汇集到省、中央。

王小龙也表示，预算一体化系统从构想之初就不是单一的业务系统，而是集中反应单位基础信息、会计核算、资产管理和账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门的信息共享共用。从这点来看是与数字政府建设同向而行。

目前，广东省、上海市已通过建立跨部门数据共享机制，简化直达资金申报审批流程，甚至实现了秒报、秒批、秒复。同时，共享绩效考核信息减少了重复的评估项目，减轻了对企业等微观经济正常生产经营的影响。

以广东为例，当前，广东通过数字财政一体化系统，覆盖了预算域、执行域和核算域，打通4万多家预算单位，接入32家代理银行，打破1400多个业务孤岛，高峰期每天可处理11.6万笔业务。赵淦森将数字财政一体化系统比喻为连通器官，输送营养的血液。他表示，“它把整个财政业务循环打通了，不论任何地方需要血液输送，这个系统都能做到。”

数据共享仍是全国数字财政改革普遍面临的难题。中国财政科学研究院院长刘尚希就表示，当前，我国财政数据存在碎片化状况，部门化、地方化、单位化特征很明显，未能形成共接共享的有机整体。在大数据思维下，应整合财政系统内部的结构化数据，为全国财政立体划线。

马海涛建议，充分利用信息化手段，建立数据共享机制，打破部门之间的数据烟囱，以实现财政综合监管，以及信息技术的充分利用，实现资金项目所实现的申报材料，绩效评估材料等数据互联互通。在系统当中，增设反映绩效指标、绩效自评的信息，及时反映全面实施预算绩效管理的情况，切实推进“放管服”改革。

扩大数据收集范围实现财政“智”理

海量汇总的数据为政府财政管理打造了一个数字孪生世界，实现物理世界、信息世界和价值世界的同步。从最低层次的计算逻辑，到最高层面的业务逻辑与财政理念，均能够完全在系统中体现出来。在赵淦森看来，有了数字卵生的财政体系之后，执行过程“百分之百按照设定的概念、理念和流程去做”，可以将注意力更多放在财政执行效能，从以往很累的过程管理变成结果管理。

赵淦森提到，当前，广东已在考虑如何通过数据驱动财政监管，如何实现以数据驱动更科学、更智慧的财政预算编制工作等数字治理问题。“它（数字财政一体化系统）既是一个业务基础设施，也是一个治理基础设施。我们用大数据赋能了业务服务和财政治理，确保我们每一笔钱财花在刀刃。”

这正是数字财政系统汇集海量数据后展现出的“智”理能力。中国财政科学研究院财政大数据研究所所长王志刚表示，在大数据等信息技术支持下，数字财政可实现多渠道数据源的互联互通，将预算单位、企业、个人、互联网、税务、银行的数据汇聚起来，通过对各类数据的挖掘处理，得到决策所需要的信息，可强化我们对形势的预判，并提高决策效率，减少决策损失。

“在信息化时代瞬息万变，政府如何能在第一时间掌握国内外经济形势变化，以及企业和个人的行为变化？这需要我们不仅掌握宏观数据，还要了解微观的行为数据。”王志刚表示，数字财政平台可以让政府宏观数据和其他微观行为数据实现整合，推动财政管理更精准、更智能、更人性化，让财政更懂居民、更懂消费者、更懂企业。“这样可以提高政府公共服务供给、公共需求匹配度，大幅提升财政管理效率。”

刘尚希则进一步建议，将财政数据收集进一步推广至非建构化数据，包括行为、文本、图片等，引入人工智能、云计算等数字技术，打造财政数据中台，实现自动采集、自动分析、自动形成图表，甚至自动形成分析报告。

“不过实现这一数据中台构建目标难度相当大，既需要财政业务方面的支持，更需要技术方面的支撑，且要实现两者融合，达到1 1>2的效应。”刘尚希建议，可尝试与科技企业开展合作，发挥双方优势，为财政和国家治理打造新的数字基础设施。“这并非眼前的对策性研究，而是基于中长期的系统构建的、底层架构的探索，这一大方向是清晰的。不过，目标实现路径，以及可能遇到的障碍都是不确定性的。”

加快建立全覆盖全链条、全生命周期的资金监控机制

当前，全国预算管理一体化成效初显。不过，王小龙表示，全国预算管理一体化系统的全面上线贯通只是第一步。现阶段的重要任务是加快建立完全覆盖全链条、全生命周期的资金监控机制，特别是对转移支付资金，从预算安排的源头，到使用末端的全流程进行公开监控，发挥出系统在风险防范、预警识别方面的技术优势。

马海涛也提到，实行预算管理一体化改革，将在一体化的信息系统当中，通过事先确定的追踪规则，在转移支付资金的分配、拨付、使用的同时，自动记录和同步反馈监控信息，实现资金从预算安排的源头到使用末端，全过程的流向明确、来源清晰、账目可查，强化监督问责，确保承载国家宏观政策的各项转移支付资金精准高效、落实到位。

他建议，应当运用信息化技术提升监督的精度和效率，构建制度 技术的监督框架，建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下一级财政用款单位的分配、拨付、使用情况，来探索自动控制和实时预警，实现资金从源头到末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查，确保资金直达到基层，直达到民生。加强财会监督和人大审计监督协同，主动对接人大实施的在线联网监督，审计部门数据审计系统的形成多层次的综合监督体系。

广东财经大学广东省财税大数据重点实验室主任黄光表示，财会监督是国家监督体系的基础，应利用拓展目前广东数字财政管理系统建设的基础和成果，推动数字化财政监督系统构建，实现对财政资金全景、全流程的跟踪监控与分析，以及对财政预算全过程、全口径的智能化监督与风险预警，提质增效赋能广东数字财政管理，提高财政决策的精准性和科学性。

黄光认为，建立以财政规则库、知识库、绩效指标库、预警指标库、算法库为核心的知识图谱是财政大数据应用基础，在此基础上可以把很多日常的监督工作用大数据手段实现。实现预算动态监控、“三保”（保基本民生、保工资、保基层政府运转）支出监控、债务风险监控、资产配置和保值增值、五条财政纪律红线监控等，都将是数字财政监督的突破口。

不过，知识图谱却难以落地。“现在不是技术不行，而是知识图谱需要海量的人与智力，构建不同财政业务关系之间的逻辑点，并将逻辑点打通织成一张网络。这需要财政专业人员和技术人员密切地结合联系。否则，各搞各的，技术人员不知道业务部门在说什么，做财税理论的人也不知道有什么好的工具可以使用。”黄光说。

采写：见习记者梁思华 记者冯芸清 蒋模婷

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