前沿探索李超民（前沿探索李超民）

前沿探索李超民（前沿探索李超民）长期以来，美国财政增收乏力，债台高筑，即使从最质朴的道理来看，人们也有理由担心美国财政的可持续性，担心美国家庭部门储蓄率如此低下可能导致丧失抗风险能力。实际上美国国会早在2011年就通过了自动限制支出的《预算控制法》（Budget Control Act of 2011 (BCA)，Public Law 112–25），然而截止目前该法形同虚设，因为如果严格执行财政法律，会导致联邦政府削减支出，面临“财政悬崖”，从而使联邦政府关门，所以国会提高债务上限的频率越来越高，而且还不得不想尽办法，设立“自动减赤”机制 通过临时预算或追加预算以渡过财政难关。随着国际社会对联邦财政状况的担忧加剧，哪一天不愿借更多的钱给美国政府，则美国政府要么关门，要么将不得不强制性地自我削减财政支出，而且新的财政危机也随时可能爆发，迫使其自我强制实现财政平衡。未来联邦政府是否真的能够承受财政危机的巨大代价，有待观察。

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李超民：美国财政困局的国际贸易效应

作者：李超民，上海财经大学公共政策与治理研究院研究员

来源：《国际关系研究》2018年第三期；国际关系研究

长期以来学界对中美贸易摩擦问题研究较多，角度各有不同，也提出了很多有益的见解，既为决策咨询提供了依据，又推动了国际经济关系理论的发展和学科建设。然而，对于特朗普内阁上台以来中美贸易关系出现的新形势，以及与“大衰退”后美国财政赤字的深度发展现象之间的关联，我们又须从宏观经济理论与美国国家治理两个角度进行客观解读。本研究较多运用了第一手事实数据。

1，美国巨额贸易赤字的本质是长期预算赤字的外在表现

当前美国国家治理政策面临三重长期财政困局。亚当·斯密说，“财政乃庶政之母”。他典型地指出了财政在国家治理中的核心与支柱地位，而联邦政府的三重财政困局即：财政收入不足与支出无度的矛盾、本国储蓄不足与国际资本流入的矛盾、通过税制改革减税与财政负担加重的矛盾，然而矛盾的核心是经常预算赤字长期过大。由于美国政府支出无度，长期赤字形成了巨额负债，赤字与负债以及支出压力累积恶性循环，导致联邦负债在大衰退后急剧翻番，并加剧了长期预算赤字发展，最终反映为贸易赤字持续增加。很多时候人们探讨贸易赤字问题时，习惯从贸易赤字本身寻找答案，有关方面与大众舆论也过于重视对策性思考，所以这种贸易-预算“双赤字”效应多被忽视，从而这种专门的探讨也就很难得到重视。现在特朗普总统在试图解开这个死结的时候，却采取了对华进行“贸易制裁”的错误思维，是本末倒置，对此本研究将尝试予以厘清。

“双赤字”是战后美国国家治理困局的常态。在经历了1970年代的滞涨性危机后，从1980年代开始，美国经常性贸易赤字现象长期化，同时联邦预算赤字也在不断增加，“双赤字”相互交织，并对经济、财政、社会产生扩散性影响，成为联邦政府难解的困局，并冲击国际经贸关系。对此，美国政学两界进行了长达几十年的争论，虽然理论上的认识问题已经解决，但是如何从国家治理政策方面应对困局，显然迄今并未达成共识，这也就是为什么美国政府动辄对外国进行“贸易制裁”的主要动因之一，当前这个表现尤为严重。

长期以来，美国财政增收乏力，债台高筑，即使从最质朴的道理来看，人们也有理由担心美国财政的可持续性，担心美国家庭部门储蓄率如此低下可能导致丧失抗风险能力。实际上美国国会早在2011年就通过了自动限制支出的《预算控制法》（Budget Control Act of 2011 (BCA)，Public Law 112–25），然而截止目前该法形同虚设，因为如果严格执行财政法律，会导致联邦政府削减支出，面临“财政悬崖”，从而使联邦政府关门，所以国会提高债务上限的频率越来越高，而且还不得不想尽办法，设立“自动减赤”机制 通过临时预算或追加预算以渡过财政难关。随着国际社会对联邦财政状况的担忧加剧，哪一天不愿借更多的钱给美国政府，则美国政府要么关门，要么将不得不强制性地自我削减财政支出，而且新的财政危机也随时可能爆发，迫使其自我强制实现财政平衡。未来联邦政府是否真的能够承受财政危机的巨大代价，有待观察。同样随着联邦财政赤字越来越高，贸易赤字也就会水涨船高。但现在特朗普总统为了“兑现”对选民的“承诺”，增加国内就业，把贸易赤字的“罪过”归咎于中国，有违经济学基本原理。

2，歧视性外资政策增加美国贸易赤字

中国在美投资遭到联邦政府歧视性审查。审查对象主要是中国国有企业在美并购投资，因为美国政府认为，中国国有企业的购并对美国的产业和技术安全带来挑战，而美国产业与技术对中国经济发展是急需要素。一个时期以来，随着中国改革开放的深入和企业竞争力的提高，越来越多不断壮大的中国跨国企业看中了美国资本稀缺的现实，也看中了美国良好的投资环境与销售市场巨大，纷纷通过实施走出去战略，来美寻找投资机会。遗憾的是，却遭遇了所谓“国家安全”等种种理由受到阻止，这既违背了WTO的国民待遇原则，更不利于海外资本的流入，不利于美国增加联邦财政收入，将进一步推动本国贸易赤字不断扩大。尽管中美之间通过战略对话建立了双边投资保护协定（BIT）谈判平台，但谈判迄今尚未有任何具体成果。

只允许外国投资联邦债券不利于平衡贸易逆差。据美国财政部统计并计算，截止2017年12月底，中国大陆投资美国债券存量11849亿美元，占全部外国购买美国债券比重的18.85%，而自2000年以来的18年间，中国共有9年位居持有美国联邦债券国家榜首。中国购买联邦债券为解决美国财政急需做出了巨大贡献，同时也牺牲了大量现实经济利益。一方面美国企业投资在经历大衰退后不断加快，企业债务融资收益率不断提高，甚至已超过美联邦债券收益率的一倍之多。另一方面在2013年，对美债券投资出现了负回报现象，这是40多年来非常少见的现象。而在全球化背景下，随着国际政治经济格局的演变，美元汇率不但波动幅度加大，并且波动越来越频繁，以往相对收益虽低，回报却较可靠的联邦债券也面临着销售困难前景。目前在美国债市场上进行长达10年期限的汇率对冲交易的大型投资者十分罕见。而我们认为，这将不是短期现象，有可能继续长期持续，其原因仍旧是对联邦财政的可持续性问题的担忧在发酵，与此相关联的则是，未来美国减少外贸赤字政策措施的前景将愈发黯淡，进而反过来拖累解决财政赤字难题。因此解开美国长期贸易赤字问题的结，很大程度上取决于解开中国在美直接投资的扣，双方尽早谈判并签订中美相互投资保护协定，对于平衡两国贸易将是有利的。

3，联邦税制改革的后果是贸易赤字长期扩大

期待税改全面解决未来财政困境是一厢情愿。联邦税制改革在个人所得税与企业所得税方面减税让利很大，然而在国际税制改革方面却规划了增加财政收入的政策方向。联邦国际税制改革贯穿三大主要政策，一是向“参与豁免体制”转型，二是增加国际反避税、反滥用与反税基侵蚀措施，三是制定了资金回流临时政策。美国改革企业税制的目的在于，适应全球化背景下各国“辖地税制”趋势，短期内吸引海外游资回归，解决财政急需，长期内根绝“企业税务倒置”痼疾，提高海外投资竞争力，一箭双雕。然而无论是从海外资金回归的财政代价、回流规模、流向等各方面，都存在较多不确定性。

首先，改革国际税制的受益者是美国大公司。OECD国家已普遍采用“辖地税制”，而修订联邦国际税法客观上有利于杜绝跨国企业税务倒置问题。国际税制改革后，联邦政府将不再追溯海外公司应税所得，保证资金汇回更具税收优势，同时减轻长期积存未清算、又投资于海外的资本赋税。对于1986年税制改革以来未分配红利，实行低税率遣返政策，并准许分期纳税，此举有利于跨国企业股东选择债务与汇回资金的使用方式。其实美国苹果、思科、甲骨文、微软以及谷歌等近20家大型跨国公司早就组织了“优胜美国运动”游说国会通过立法，希冀带动减税资金回流而牟利，国际税改与他们的游说活动分不开。据报告，遣返海外资金的最大受益者正是这些海外投资最多的跨国药企与技术类公司。美国商会与民主党游说集团认为，遣返海外资金政策有助于振兴经济、增加财政收入。但是共和党传统基金会及“税收公平公民组织”表示坚决反对，说这类政策根本无助于增加就业。

第二，联邦税改后资本回流规模不大。跨国企业集聚的海外所得与利润（E&P）大约为2.6～4万亿美元，按照1986年税制税率计算，税收总负债约7670亿美元。但如按照2018年新的两档国际税率计算，一为15.5%，二为8%（15%、20%、25%）。假设其中现金等价物与固定资产各占一半，经计算回流税金的静态规模在3120～4800亿美元之间。但实际上，除了国际税制，由于企业税制也在改革，降低税率、加速资产成本化政策都会造成国内投资利好，可能会有些美国的海外投资回撤，这部分资金合计约1.7万亿美元。但减税促资金回流政策的财政代价非常大，因为税率绝对减少了20个百分点，即三分之二，也就是说每回流1块钱资金，联邦财政付出的代价近2块钱。

第三，税改资金回流模式不利于增加国内就业。从大型高科技公司回流资金的模式看主要是三种。一是回购公司股票。据统计，苹果、辉瑞、微软、通用电气在海外分别储存了2000亿、1940亿、1080亿、1040亿美元现金，而它们使用遣返资金的方式依次是回购股票、分红、偿还债务或放在账面。标准普尔500认为，资金回流的最大受益者是股东。但是，多数大企业都不大愿意增加雇佣人数，相反他们更愿意通过购并方式扩大企业规模，提高竞争力。回首2004～2007年小布什时期短暂实施的有关海外利润遣返政策，在19家大企业中，有12家裁员，其中辉瑞遣返资金350亿美元，裁员11748人；IBM遣返资金95亿美元，裁员12830人；默克遣返资金159亿美元，裁员7000人，惠普遣返资金145亿美元，削减岗位14500个。当时在美国本土增雇人员的只有微软与甲骨文2家企业。二是股东分红。据有关预计，分红资金会流入金融部门，其中技术类与医疗健康类股票每股盈余将上涨7.7%～32.5%不等。三是归还部分债务，或增加国内负债，而把资金继续留在海外。四是回流资金继续储备，等待未来的投资机会。另外还有一种回流模式，是用于基础设施建设。美国前总统克林顿曾要求将10%的海外遣返资金用于基础设施建设，一些国会议员应声附和。民主党《2014年税改法案》（H.R.1 - Tax Reform Act of 2014，113th Congress (2013～2014)）提出，把遣返资金的1265亿美元转入交通建设基金（相当于测算的10%）。但相对于海外的高收益，大公司是否大举投资基础设施建设尚需观察。总之，期待通过税制改革为联邦财政筹措资金的想法更多理想色彩，对减少财政赤字的帮助不大。

由此可见，特朗普总统推行的税制改革是否能解决美国经济财政增长问题均存在极大不确定性，那么产业振兴的道路将会很长。

4，简要结论与讨论

第一，美国联邦财政困难冲击正常国际经贸关系。财政与贸易双赤字是美国国家治理中的常态现象，造成联邦财政赤字的重要原因是抛弃了“量入为出”原则造成长期财政状况的恶化、企业税制恶化、家庭储蓄率低迷以及外国对美投资渠道不畅；而贸易赤字则是财政赤字的派生结果之一，而非所谓不公平竞争、外国储蓄泛滥所致，美国的失业现象也和中国扯不上关系。因此，试图把中国置于贸易制裁的地位，是找错了问题的原因。

第二，解决联邦财政难题仅通过国际税制改革还不够。美国当前的财政困境源自自身财政制度的落后，需要改革。一方面联邦政府长期实行赤字财政政策，债台高筑难以遏止，一方面又利用美元的特殊历史地位，从国际债务市场借到了数以万亿美元的廉价资金，用于支持经常性财政支出，这本身就是违背财政学原则的行为。此外还通过临时性战争支出手段，为解决财政难题寻找借口，造成临时支出长期化。目前所谓“海外临时行动”支出（OCO）总支出已达万亿美元以上，占到年度国防开支的十分之一强，并且趋于固化。可见解决中美贸易赤字问题的钥匙在联邦政府手中，美国应根据相关立法，尽快降低联邦财政支出比重，实行收支挂钩，削减福利开支，消除临时支出，强制实现收支平衡，进而为消除长期贸易赤字创造条件。

第三，美国在国际经贸事务中应平等对待贸易伙伴。中美贸易关系为两国的政治关系发展奠定了广泛基础，但是，美国却为了并非中国造成的本国贸易赤字大动干戈。纵观国会长期以来对中国贴上的标签，诸如中国实行国家资本主义制度、中国限制外国对信息与通信技术投资、中国的技术转移政策与网络安全议题、中国存在知识产权问题、中国违背加入WTO承诺、中国操纵人民币汇率以及中国储蓄率太高、冲击美国贸易平衡等，都是不正确的判断，所采取的应对措施也是错误的，不利于两国经贸关系的正常发展。

最后，我国应坚定地维护和坚持国家利益至上这条国际交往的根本目标与原则。诚如人们常听到的那句话，经贸关系是中美关系的压舱石，然而随着特朗普上台执政，未来中美经贸关系可能将不得不承受更大压力，这并不以人们的良好愿望为转移，对此应当保持清醒头脑。在WTO等多边体制以及双边经贸体制之下，维护国家利益有规则可依。美国进行国际税制改革含有WTO反对的歧视内容，例如，针对跨国公司从海外子公司采购行为征收20%“关联交易税”，这是明显的贸易歧视，违反了WTO准则，而对出口商从自有品牌和其他无形资产中获利给予税收优惠，实质又是“非法出口补贴”，对在美国、欧洲等世界各地的国际银行及保险公司任意转嫁税收，将影响并破坏跨国资本与贸易流动，这已经普遍遭到强烈反对，其他国家政府早已在酝酿应对政策，目前欧盟已做出反应，其中5个主要工业国家的财政部长致函警告美国财长，并准备就美国国际税制改革向WTO提起申诉。对此我国也应进一步表明反对立场，中国也有权利在WTO框架内提出符合本国利益的磋商诉求，也为我国在相互投资协议谈判、减少贸易顺差等领域争取相应的话语权，同样我国也必须参照美国的有关做法，制定我国的财税改革政策。同时，我国作为美国联邦债券的第一大持有者和投资人，理应有更大的主动权和发言权，对于联邦政府滥发债券填补经常预算亏空的行为，必须表达关切，同时积极研究对策，停止增持债券，或逐步转让现有债券，总之，不宜再增加持有数额。尤其需警醒的是，一个时期以来，国际评级机构纷纷下调美国联邦债券信用评级绝非空穴来风，在投资联邦债券方面必须表现出更加审慎态度。最后也是最有效的办法之一，应尽快推动中美两国相互投资保护协定谈判，而且只有双方签订了相互投资保护协定，把相互投资纳入法制化轨道，才有可能缓解主要是美国有关利益集团对于中国国有企业的高度不信任感，而中国一方面为持有的巨额联邦债券寻找直接投资渠道，同时推动中国企业直接投资美国，另一方面也借此向美方表明，我们坚决反对联邦政府滥发债券以填补经常预算亏空的行为，这是有利于美国减少贸易赤字的良好做法。

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