经营性土地历史遗留问题（闲置土地十八问）
经营性土地历史遗留问题（闲置土地十八问）二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地。一是超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。一、什么是闲置土地？原国土资源部《闲置土地处置办法》第2条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”据此，构成闲置土地，应当符合以下几个条件：
原创作者：胡钟烨
世上最稀缺、最宝贵的资源是什么？
是土地！！！
全球陆地面积1.49亿平方公里，我国陆地总面积0.096亿平方公里，真正可以开发利用的只是其中的一小部分。土地供给是有限的，人口增长、经济发展对土地的需求几乎是无限的。节约集约用地是新时代土地利用的灵魂，减少土地浪费，避免土地闲置是节约集约用地的基本要求。今天律房律地就谈谈闲置土地那些事儿。
一、什么是闲置土地？
原国土资源部《闲置土地处置办法》第2条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”
据此，构成闲置土地，应当符合以下几个条件：
一是超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地。
三是已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
二、闲置土地有哪些处置方式？
土地一旦被认定为闲置土地，下一步就是处置的问题。
（一）《闲置土地处置办法》规定的处置方式
1、非企业因素导致闲置的处置方式
《闲置土地处置办法》（2012）第12条规定了以下几种处置方式：（1）延长动工开发期限。（2）调整土地用途、规划条件。（3）由政府安排临时使用。（4）协议有偿收回国有建设用地使用权。（5）置换土地。（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
2、企业因素导致闲置的处置方式
《闲置土地处置办法》（2012）第14条规定了以下几种处置方式：（1）按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。（2）收回国有建设用地使用权。
（二）《广州市闲置土地处理办法》规定的处置方式
《广州市闲置土地处理办法》第二节中规定了五种非企业因素造成闲置的处置方式：
1. 延长开发建设时间（符合土地利用总体规划和城乡规划；符合产业用地政策；具备占总建设投资额30%以上的资金实力）。
2. 改变土地用途（符合土地利用总体规划和城乡规划；符合产业用地政策；具备占总建设投资额30%以上的资金实力）。
3. 安排临时使用（由用地单位负责建设、养护临时绿地、广场等；临时用作停车场）。
4. 有偿收回闲置土地。
5. 市土地行政主管部门根据实际情况规定的其他处置方式。
三、闲置土地处置疑难复杂问题解析？
（一）闲置土地处置过程中常见疑难复杂问题列举
1.历史用地没有土地出让合同或者划拨决定书怎么办？
2.有土地出让合同或者划拨决定书但是没有约定动工开发期怎么办？
3.历史特别久远的土地是否考虑法律文件溯及力的问题？
4.什么是动工开发？动工开发的标准如何确定？
5.如何确定开发建设用地面积？如何确定应动工开发建设用地总面积？如何确定已投资额？如何确定总投资额？
6.如何确定中止开发建设连续满一年？如果中间陆陆续续开工停工怎么办？
7.因为不可抗力等非企业因素造成无法动工开发的土地是否可以认定为闲置土地？
8.闲置土地如果被法院查封造成无法动工开发的是否可以认定为闲置土地？
9.土地首次被认定为闲置土地并且进行了首次处置以后，若第二次又认定为闲置土地，第二次认定的期限是否需要重新计算？
10.从闲置土地的处置方式可以看出，闲置土地的处置的处罚方式是递进式的，譬如先收取闲置费延长开发期后收地。可否直接以闲置期限超过二年为由直接收回国有土地使用权？
11.由于非企业因素导致土地闲置，由于控规调整、环保等原因造成土地实际也无法开发的情况下如何去协商有偿收回？如果土地权属人不配合协商如何处理？是否可以强制收回国有土地使用权
12.对于司法查封的土地如何收回国有土地使用权？特别是实施无偿收回国有土地使用权处置方式时如何进行收地？如何协调法院解封？
13.土地出让后土地使用权人发生变化是否影响闲置土地的认定和查处。
14.对已建不足1/3且停工满一年的闲置土地应该如何处理？是否可以直接以闲置满一年收取土地闲置费？
15.闲置土地处置是否属于行政处罚，53号令对闲置费的滞纳金比例无相关规定，最新版的《广州市闲置土地处置办法》第十四条规定滞纳金按日加收闲置费总额1‰，行政处罚法按3%，闲置费的滞纳金收缴比例应该按何种标准？
16.司法拍卖前闲置责任继承等问题，地块在拍卖前未核发闲调、闲认等文书，拍卖公告也未披露闲置土地瑕疵，拍卖后发现地块存在闲置问题，如何进行查处？
17.土地被认定闲置后可否继续报建，转让，办理抵押登记？
18.《闲置土地处置办法》规定的“收取闲置费”与《国有土地使用权出让合同》约定的“迟延动工违约金”可否并用？
……
欢迎亲爱的读者留言提出您在实务工作遇到的疑难复杂问题，我们将一一给予解答。
（二）疑难复杂问题解答
【问题1】历史用地没有土地出让合同或者划拨决定书怎么办？
《广州市闲置土地处理办法》（2020年）第5条规定：“未完善建设用地手续的闲置土地是指超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或者规定期限，用地单位未取得建设用地批准书的土地。”
主要看有没有核发过要求办理建设用地手续的通知，在通知的有效期内或者规定的期限内未办理用地手续的。此类情形是否须受1年期限的限制，广州市并没有更细化的规定，期待以后完善。但是，从保障土地权属人的角度分析，在闲置土地认定和查处过程中仍需要满足一年的要求。
【问题2】有土地出让合同或者划拨决定书但是没有约定动工开发期怎么办？
《广州市闲置土地处理办法》（2020年）第5条规定：“国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发期限，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；”
实践操作中，如果涉案土地已经颁发了建设用地批准书容易判断。国有土地有偿使用合同生效的日期容易出问题，合同中可能出现附期限生效，附条件生效，更复杂还可能因为法定条件无法实现或者出现违法、侵害国家利益导致合同无效的情形，这就造成闲置土地查处过程中困难重重。遇到此种情况处理过程中把握两个重点：一是绝不主动判定出让合同效力，默认合同合法有效，除非有人民法院判决；二是可以暂时认为不属于闲置土地。
【问题3】历史特别久远的土地是否考虑法律文件溯及力的问题？
从上面的法律文件罗列可以看出，广州市闲置土地查处的历史文件比国土资源部的还要早。因此，广州市闲置土地查处的文件的溯及力追溯到1997年8月1日，也就是说1997年8月1日之前的闲置土地的不纳入闲置土地的调查范围，在进行闲置土地调查时需要将该期限扣除。
【问题4】什么是动工开发？动工开发的标准如何确定？什么是停工？
《广州市闲置土地处理办法》（2020年）第六条规定：“本办法所称动工开发是指房屋建设项目已实施基础施工，其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程。“”前款所称实施基础施工是指经依法批准，实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工。”
《广州市闲置土地处置工作指引》（穗国房办字〔2014〕614号）第19条：“地块是否已动工，动工后是否停工。用地单位依法取得《建筑工程施工许可证》等施工批准文件后进场施工（永久性工程正式破土开槽、打桩开始施工）的确定为动工；超过《建筑工程施工许可证》有效期限未经批准延期的视为停工。”
【问题5】如何确定开发建设用地面积？如何确定应动工开发建设用地总面积？如何确定已投资额？如何确定总投资额？
《关于闲置土地处置有关问题的复函》（国土资厅函〔2001〕30号），该份文件是国土资源部办公厅对湖北省国土资源厅的回复。内容如下：“《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）第二条第二款第二项中的“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。”
《广州市闲置土地处置工作指引》（穗国房办字〔2014〕614号）第19条：“（二）已建建筑物是否与《建设用地批准书》批准建设项目和《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》许可内容相符。包括根据现场悬挂的施工许可标牌等判断已建建筑物是否经依法审批后建设，或经批准予以保留的建筑物；已建建筑物是否为临时建筑；是否为原状未拆建筑等。（三）已动工开发用地面积占应动工开发用地面积是否达到1/3，已投资额占总投资额是否超过25%。其中，应动工开发建设用地面积按规划文件确定的可建设用地面积与建筑密度乘积确定；已动工开发建设用地面积按已取得《建筑工程施工许可证》对应的《建设工程规划许可证》明确的建筑基底面积确定；已投资额可由用地单位提供建设工程设计方案及图纸、资金凭证及其他合法有效的证明材料证实，各区分局（县级市局）认为有必要的，可以通知用地单位委托具备相应资质的社会机构进行评估或审计，或者向规划、建设、发改等部门调查核实。”
【问题6】如何确定中止开发建设连续满一年？如果中间陆陆续续开工停工怎么办？
实践中，中间断续开工停工不计算在内，必须连续开发满一年。认定连续一年必须有确切的证据，不能出现断断续续动工的情况。
【问题7】因为不可抗力等非企业因素造成无法动工开发的土地是否可以认定为闲置土地？
关于这个问题是存在很大争议的。有两种观点：1.应当扣除非企业因素影响的期限；2.不扣除非企业因素影响的期限，只会影响闲置土地处置的方式。
《闲置土地处置办法》（2012年，53号文）并没有把闲置土地的上述问题说清楚，只是粗略地给“闲置土地”下了一个定义，至于说是否扣除的问题没有规定。
其中《闲置土地处置办法》（2012）第8条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”
《闲置土地处置办法》（2012）第12条：“ 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”“除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”“符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”
《闲置土地处置办法》（2012）第13条：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”“闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”
从国土资源部的规定可以看出，因不可抗力等非企业因素造成土地闲置的可以认定闲置土地，只是影响后续的处置方案。这就造成了两大困惑：一是继续认定闲置土地而缺乏强有力的处置方式会继续导致土地闲置（可以看出，所有的处置方式在实践中缺乏执行力，导致土地管控失衡无法进行认定闲置后的处置）；二是通过协商的方式处置不具有可操作性，如何进行协商程序并保留证据？是否会造成国有资产损失？如果协商不成怎么办？国土资源部的规定并没有给出一个明确的答案。
《广州市闲置土地处理办法》（2020）第6条规定：“因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作造成本办法第五条第二、三款规定期限延迟的，经核实后，受影响时段不计入规定期限。”“前款所称政府及其有关部门造成规定期限延迟的行为包括：（一）规划行政管理部门因规划调整不予受理用地单位规划许可申请或者受理后延迟核发规划许可文件造成土地闲置的，但用地单位申请规划许可时土地闲置已满2年的除外；（二）权属不清或者不符合国有土地有偿使用合同约定交付土地条件，致使用地单位无法按期动工开发建设的；（三）政府及其有关部门因文物保护、市政建设等原因书面告知用地单位停止施工造成规定期限延迟的，但因用地单位违法行为导致的除外；（四）因国家相关政策重大调整造成规定期限延迟的；（五）政府及其有关部门的其他行为造成规定期限延迟的。”“本条第一款所称动工开发必需的前期工作不含用地单位应当承担的工作。”
《广州市闲置土地处理办法》（2020）第5条第2款讲的是“已完善建设用地手续的闲置土地”，第5条第2款规定的是“未完善建设用地手续的闲置土地”包括了闲置土地的全部情形。从广州市的规定可以看出，广州市闲置土地查处的文件持保守态度。实践操作中应当扣除非企业因素影响的期限，这也是广州市各个区规划自然资源部门的普遍做法。
【问题8】闲置土地如果被法院查封造成无法动工开发的是否可以认定为闲置土地？该期限是否需要扣除？
首先，根据《广州市闲置土地查处办法》第八条规定：“调查和处理闲置土地以宗地为单位。”《广州市闲置土地处置工作指引》第5条规定：“已完善建设用地供地手续的，按照国有建设用地使用权有偿使用合同或国有土地使用权划拨决定书（以下合称为供地文件）界定宗地，如没有供地文件，以建设用地批准书界定宗地；国有土地使用证与供地文件不一致的，以供地文件的宗地划分为准；建设用地批准书与供地文件不一致的，以供地文件的宗地划分为准。未完善建设用地供地手续的，按照《国家建设征用土地通知书》、《国家建设征用（划拨）土地通知书》、《建设用地通知书》和《关于办理建设用地手续的通知》界定宗地。”首先要要区分宗地的范围，调查宗地是否和人民法院查封或者预查封的内容一致。
其次，《广州市闲置土地处理办法》第12条：“闲置土地上依法设立抵押权或者被采取保全措施的，市土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与处置方案的拟订工作。” 《广州市闲置土地处置工作指引》第5条：“土地设有抵押权的，签订土地出让合同国土房管部门在拟定收回闲置土地处置意见或调整用途、置换土地等可能导致原地块使用权转移、价值改变的处置方案时，应书面通知抵押权人。土地已被司法机关查封的，查封期间不收回土地使用权，签订土地出让合同国土房管部门应当与司法查封机关协商处理意见，待司法查封解除后依法处置。”
最后，引用原国土资源部的一个历史文件。《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号，1998年12月11日）：“海南省国土海洋环境资源厅：你厅《关于收回被司法机关查封国有土地使用权问题的请示》（琼土海环资〔1998〕33号）收悉。经研究，现答复如下：司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”
从上述的文件可以看出，对于存在查封的土地在闲置土地认定过程中不受影响，可以视为企业自身因素导致的闲置，但是在拟定处置方案的会受到很大影响。具体影响大小将在闲置土地处置部分说明。
【问题9】土地首次被认定为闲置土地并且进行了首次处置以后，若第二次又认定为闲置土地，第二次认定的期限是否需要重新计算？
本人认为不需要重新计算，仍按原来的动工开发期限进行计算，否则闲置土地查处将无穷尽。
鉴于广州市闲置土地查处持保守态度，建议收地的决定待超出第二次动工开发期二年再收回国有土地使用权。此种情况下如何处置还需根据实际情况研究。
【问题10】从闲置土地的处置方式可以看出，闲置土地的处置的处罚方式是递进式的，譬如先收取闲置费延长开发期后收地。可否直接以闲置期限超过二年为由直接收回国有土地使用权？
《闲置土地处置办法》（2012）和《广州市闲置土地处理办法》（2020）并没有明确的规定。但是实施中已经多次督促发出《开工催告函》、《竣工催告函》的情况下可以以闲置期限超过二年为由直接收回国有土地使用权。
【问题11】由于非企业因素导致土地闲置，由于控规调整、环保等原因造成土地实际也无法开发的情况下如何去协商有偿收回？如果土地权属人不配合协商如何处理？是否可以强制收回国有土地使用权
必须要协商，协商不成不能强制收回国有土地使用权。《广州市闲置土地处置工作指引》第28条规定：“经批准处置方案按协议有偿收回国有建设用地使用权方式处置。由负责处置的国土房管部门指导用地单位提供财政评审所需资料，经与签订土地出让合同国土房管部门同级财政评审核定前期投入和利息后，由财政安排资金以货币方式予以补偿。”
《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号） ：“ 需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。”
如果无法协商成功，可以采用协商收储或者征收的方式收回国有土地使用权，避免土地资源浪费。
【问题12】对于司法查封的土地如何收回国有土地使用权？特别是实施无偿收回国有土地使用权处置方式时如何进行收地？如何协调法院解封？
《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）：“司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”
《广州市闲置土地处置工作指引》第2条：“公益设施用地、政府储备用地、村集体经济发展用地（含留用地）、“生地”出让未完成拆迁补偿的土地、司法查封期间土地和不符合现行土地利用总体规划且按现行土地利用总体规划用途使用期间土地暂不纳入闲置土地监管范围，各区分局（县级市局）暂不开展闲置土地调查、认定和处置。”
《广州市闲置土地处置工作指引》第5条：“土地设有抵押权的，签订土地出让合同国土房管部门在拟定收回闲置土地处置意见或调整用途、置换土地等可能导致原地块使用权转移、价值改变的处置方案时，应书面通知抵押权人。土地已被司法机关查封的，查封期间不收回土地使用权，签订土地出让合同国土房管部门应当与司法查封机关协商处理意见，待司法查封解除后依法处置。”
本人认为，在遇到土地查封的情况时，正常进行闲置土地认定，但在拟定闲置土地处置方案时征求司法机关的意见，通过协商的形式进行处置，待解除查封后再依法处置。这涉及到司法权和行政权的冲突。本人认为，处置闲置土地的收回国有土地使用权法律依据是《土地管理法》、《城市房地产管理法》，是属于行政管理，是为了国家利益实施的具体行政行为。人民法院查封土地是保护个人或者单位的合法权益，是在行使司法权，本人更支持进行解封后无偿收回，基于两个原因：一是国家利益高于一切，二是防止恶意查封。
【问题13】土地出让后土地使用权人发生变化是否影响闲置土地的认定和查处。
不影响。根据《城市房地产管理法》（2019）第42条：“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。”
【问题14】对已建不足1/3且停工满一年的闲置土地应该如何处理？是否可以直接以闲置满一年收取土地闲置费？
本人认为是可以的。国土资源部《闲置土地处理办法》和《广州市闲置土地处理办法》中对于闲置一年的表述不太一样。《闲置土地处理办法》表述为：“未动工开发满一年的”，“未动工开发满两年的”有两种解释：1.从来没动工开发，未动工满一年、满两年；2.曾动工开发过，但中间停工满一年、满两年。而《广州市闲置土地处理办法》的表述就比较干脆直接，譬如第14条规定：“经认定土地闲置满1年的，市土地行政主管部门可以按照下列标准计收土地闲置费；”再譬如第18条规定：“已完善建设用地手续的闲置土地，闲置期间累计满2年的，政府可以无偿收回；”
我认为只要停工满一年必然闲置满一年，可以直接收取土地闲置费。
【问题15】闲置土地处置是否属于行政处罚，53号令对闲置费的滞纳金比例无相关规定，最新版的《广州市闲置土地处置办法》第十四条规定滞纳金按日加收闲置费总额1‰，行政处罚法按3%，闲置费的滞纳金收缴比例应该按何种标准？
关于闲置土地的处置是否属于行政处罚法学上也存在一定争议。根据《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。” （收取闲置费和收回土地使用权符合行政处罚的定义要求）
《行政处罚法》第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”（《土地管理法》和《房地产管理法》都有闲置土地处置的规定，有法律依据）
《行政处罚法》第13条规定：“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”（《闲置土地处置办法》作为原国土资源部的部门规章，进一步细化《土地管理法》和《房地产管理法》的规定）
《行政处罚法》第14条：“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”（《广州市闲置土地处理办法》作为广州市政府规章可以在上位法种类和幅度内作出具体规定）
上述可以看出，我个人认为闲置土地处置属于行政处罚。另外，闲置土地中“收取闲置费”的处置方式是法律另外设定的，不同于《行政处罚法》中的“罚款”的处置方式。关于闲置费的滞纳金不能参照《行政处罚法》的规定收取，要按照《广州市闲置土地处置办法》的规定收取。
【问题16】：司法拍卖前闲置责任继承等问题，地块在拍卖前未核发闲调、闲认等文书，拍卖公告也未披露闲置土地瑕疵，拍卖后发现地块存在闲置问题，如何进行查处？
这个涉及司法权和行政权的冲突，作为司法部门在进行土地拍卖时没有充分征求过国土部门意见，作为国土部门也没有积极履行闲置土地查处的职责，是双方共同的原因导致的。
《广州市闲置土地处置工作指引》第2条：“公益设施用地、政府储备用地、村集体经济发展用地（含留用地）、“生地”出让未完成拆迁补偿的土地、司法查封期间土地和不符合现行土地利用总体规划且按现行土地利用总体规划用途使用期间土地暂不纳入闲置土地监管范围，各区分局（县级市局）暂不开展闲置土地调查、认定和处置。”
《广州市闲置土地处置工作指引》第5条：“土地设有抵押权的，签订土地出让合同国土房管部门在拟定收回闲置土地处置意见或调整用途、置换土地等可能导致原地块使用权转移、价值改变的处置方案时，应书面通知抵押权人。土地已被司法机关查封的，查封期间不收回土地使用权，签订土地出让合同国土房管部门应当与司法查封机关协商处理意见，待司法查封解除后依法处置。”
对于此种情况，我认为不宜开展闲置土地查处。
【问题17】土地被认定闲置后可否继续报建，转让，办理抵押登记？
《闲置土地处置办法》（53号文）第24条：“国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。”
我本人认为，若土地涉嫌闲置或者认定闲置后只要没有被认定为“恶意囤地、炒地”情形的，不宜停止闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。符合转让、出租、抵押和变更登记条件的应该继续依法办理。
【问题18】《闲置土地处置办法》规定的“收取闲置费”与《国有土地使用权出让合同》约定的“迟延动工违约金”可否并用？
不能并用。应当优先适用闲置土地处置的法定程序。
法治政府的实质是依法行政的政府，依法行政要求行政主体在执法过程中应严格遵循“法律规定”；行政协议是行政管理的一种补充手段，只有在没有法律法规没有明确规定的情形下才有适用的空间。法律法规有明确规定的，应当适用法律法规规定。这是依法行政的题中应有之一。
发现问题，解决问题，是律房律地前进的动力。
欢迎亲爱的读者留言提出您在实务工作遇到的疑难复杂问题，我们将一一给予解答。
