新型城镇化以人的城镇化为核心（推进以人为核心的新型城镇化建设）

新型城镇化以人的城镇化为核心（推进以人为核心的新型城镇化建设）优质公共服务资源要在县城适度集中，我国县城公共服务的标准和实际供给低于中心城市，公共服务的供给水平和人口的分布不协调。县城建设品质不仅关系到2.5亿县城居民的生活品质，也关系到对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力。（1）加快县城医疗资源的提档，提升县域医疗服务能力，让老百姓在家门口就能享受到优质高效的医疗卫生服务。这需要积极推进紧密型城市医联体建设，引进上级优势医疗资源助力县级医院诊疗服务水平上台阶，同时健全县乡村衔接的三级养老服务网络。（2）促进县城教育资源的升级，深化“规范化管理”工程，扎实推进“双减”工作，加大县城教育设施的建设力度。通过县城的辐射带动能力，不仅解决能上学问题，同时解决上好学的问题。（3）合力推进县域文娱资源的整合。经过长期的积淀和传承，县域成为了一个独具特色的文化单元。通过在县城规划建设独具特色的文化娱乐设施，鼓励文旅、民俗等资源丰富的乡镇推动商旅文体娱融合发展，

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，并要求各地区各部门结合实际情况认真贯彻落实。县城是我国城镇化建设的重要单元，是城乡融合发展的支点，对促进我国城镇化体系的建设，构建新型工农城乡关系具有重要意义。

目前，我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区，从时空距离看，县城对农村人口的吸引力较大，从心理距离看，农村人口对县城的亲近度较高。未来一段时间内，县域成为以人为核心的新型城镇化的重要方向，县城成为连接城市、服务乡村的关键支撑。这就需要提高县城辐射带动乡村的能力，促进县乡村基础设施和公共服务统筹衔接，以工补农、以城带乡，加快实现县域内城乡融合发展，促进县乡村功能的衔接互补，进而走农村人口就地就近的城镇化之路。

原文：《县域是以人为核心的新型城镇化的重要方向》

作者 | 山西农业大学公共管理学院副教授 崔腾飞

图片 | 网络

提高县城辐射带动乡村能力

党的十八大以来，我国乡村振兴取得历史性成就，城乡融合发展的质量和效益均有提升。但城乡发展不平衡和县域发展不充分的问题仍然存在，乡村振兴事业还存在不少困难，广大农村地区发展还比较滞后。乡村振兴光靠农村自身不行，应该充分发挥县城在新型城镇化中的重要支撑作用，通过县城带动乡村发展，充分提升县城辐射带动乡村的能力。

县城对农村人口具有天然的吸附力，利用农村人口在县城与乡村双向流动的优势，着力解决“留住人、用好人、吸引人”的问题。从我国广大县域的发展来看，农村人口空心化老龄化和县城城镇化建设缓慢两个问题比较突出，这就造成县域对于人口的吸引力难以提升，大量农村人口不断流向中大型城市，形成了县域向中大型城市不断输出人口的态势。由于城市生活对于乡村年轻人的强大吸引力，要想扭转这个态势，首先必须加快县城的城镇化建设，让年轻人就地就近享受到城镇化的红利，在县城就能享有中大城市的生活方式。其次必须畅通农村人口在县城与乡村的双向流动通道，消除县域内人口流动的制度障碍，进而形成一种新型的城乡两栖生活方式，进而适应人口流动的新态势，引导农村人口就近城镇化，增强县城在城镇体系的底部支撑作用，优化我国城镇化的格局。

优质公共服务资源要在县城适度集中，我国县城公共服务的标准和实际供给低于中心城市，公共服务的供给水平和人口的分布不协调。县城建设品质不仅关系到2.5亿县城居民的生活品质，也关系到对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力。（1）加快县城医疗资源的提档，提升县域医疗服务能力，让老百姓在家门口就能享受到优质高效的医疗卫生服务。这需要积极推进紧密型城市医联体建设，引进上级优势医疗资源助力县级医院诊疗服务水平上台阶，同时健全县乡村衔接的三级养老服务网络。（2）促进县城教育资源的升级，深化“规范化管理”工程，扎实推进“双减”工作，加大县城教育设施的建设力度。通过县城的辐射带动能力，不仅解决能上学问题，同时解决上好学的问题。（3）合力推进县域文娱资源的整合。经过长期的积淀和传承，县域成为了一个独具特色的文化单元。通过在县城规划建设独具特色的文化娱乐设施，鼓励文旅、民俗等资源丰富的乡镇推动商旅文体娱融合发展，在挖掘乡土文化的同时融入城市娱乐的元素，进而提升县城文旅服务功能，以产业融合带动县城品质的提升。

加快农村一二三产融合，把产业链主体留在县城。以县域内农产品主产区、主要集散地和主销区为基础，引导产业集聚发展，完善产品产业链条。（1）通过巩固加工链来延伸农业产业链条，提升产地初加工、批发和零售等环节设施的建设水平和服务功能，发展农产品精深加工，实现农业产业链的纵向延伸。（2）通过延伸服务链来提升价值链、延伸产业链，比如依靠农业龙头企业提供农业生产服务来产生更多收益，从横向角度对每一环节进行拓宽，通过挖掘各环节功能和价值，实现农业产业链的横向延伸。（3）通过发展壮大农业产业链条规模，培育产业集群，增加产业链厚度，以此来提升农业产业竞争力和影响力。如发展乡村休闲旅游业、搞农家乐、休闲采摘、发展民俗经济等，挖掘农业发展的新动能，增加农业产业链的厚度。

促进县乡村功能的衔接互补

与2020年县城建设相关文件对比，本次文件的一大亮点是促进县城与乡村功能衔接互补，要求县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，同时做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的衔接工作。考虑到乡村人口向城镇聚集的客观规律，发展县域我们必须要有长远眼光和战略思维，要将短期和中长期效益紧密结合，对可能的陷阱具有预判能力。

推进县城基础设施向乡村延伸。首先推动水电路管网向城郊乡村、中心镇和重点乡村延伸，在有条件的地区推进水电路管网城乡一体化。着重解决城乡基础设施资源分布不均的问题。基础设施建设具有建设周期长、资金投入量大、回收期长、管理维护费用高等特点。县城基础设施向哪些乡村延伸要有一个科学的规划，不仅要考虑到县域人口流动的中长期规律，还要考虑地区经济的承载能力。其次建设联结城乡的冷链物流、电商平台、农贸市场网络，带动农产品进城和工业品入乡。县城是工农业物资的集散地，要打造以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的农业商业体系。（1）着力解决“向下带动”和“中间衔接”两个重点，“向下带动”是引导推动城市新型生产流通企业下乡，带动新产品、新服务、新技术、新理念下乡。“中间衔接”是让农产品及时进城，建立起农村和中大城市之间的紧密产销关系，带动乡村农业产业的升级。（2）突出现代流通体系，通过信息化、标准化、集约化、规范化，统筹规划软硬件建设，完善农村现代流通体系，在中心村布局农贸市场和物流设施，增加农产品流通的时效性，提升县城对乡村商业流通服务的带动能力，有效实现小农户与大市场的对接。（3）解决农民收入问题的同时提升农民的消费能力，乡镇和村两级消费市场占我国消费市场总体的38% 具有巨大的消费潜力，在打通了产品的生产与消费渠道后，农民收入将大幅提升，农民的存款也会不断增加，加快释放农村消费市场的巨大潜力，扩大内需促进乡村全面振兴。此外，县域农业商业体系的建设要考虑我国中西部产业发展的实际情况。

推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，其关键是以县城为支撑的新型城镇化与乡村振兴的有效衔接。首先推进大中型集中安置区新型城镇化建设。据测算，预计“十四五”期间县域重点建设方向投资规模将达1.5万亿元，其中安置住房总投资规模超770亿元。下一步要以国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁大中型集中安置区为重点，继续强化政策支持和资金加持，加大重点帮扶县和易地扶贫搬迁大中型集中安置区在县城的建设力度，以拓展脱贫攻坚成果安置项目推进大中型集中安置区的县城新型城镇化建设，同时区分哪些乡村需要振兴以及怎么衔接县城新型城镇化的问题。其次加强就业和产业扶持，完善产业配套设施和基础设施，守住不发生规模性返贫底线。解决农村的贫困问题不能单靠政府，更不是单纯应急，而要注重长效机制，需要统筹安排。短期内是要守住不发生规模性返贫的底线，长期来看还是需要创造就业和产业条件，使农民的收入有保障，生活得到持续性的改善。这需要推动国家乡村振兴重点帮扶县合理布局产业，完善相应的配套设施，增强此类县城的巩固脱贫成果及内生发展能力。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1820期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

拓展阅读

县域，正成为国家治理体制的基石 | 社会科学报

关注 | 因地制宜，促进县域经济转型升级