客运站管理经营模式（计程客运服务产业监管条例）

要应对这些问题，必须全面推进国家治理能力的现代化，充分发挥现代科技创新的技术优势，通过制度改革来拥抱科技进步带来的社会红利。在新兴和传统产业面临冲突的时候，对法律制度进行结构性反思和优化，进而化解社会矛盾，促进社会合作，实现公共利益，是当下改革的必然选择。

从地方到中央，先试点、再总结是中国过往30年改革取得成果的最宝贵经验。从地方经验转变成为中国经验乃至中国特色，是不断持续制度创新的动力。交通运输部采用了中央政府行政立法的方式，以公开征求意见的方式，增加了对新型互联网城市客运产业的监管，并且和地方既有的监管模式重叠，以约束新产业的方式来化解出现的问题。起草小组认为，这是现行制度的改进，从国际比较的视角，进行了经验吸收和中国改造。起草小组同时认为，作为地方事务，监管模式的落实还需要地方政府和立法机关参与，同时起草小组认为，更全面地从出租车领域进行改革，结合中国已有的地方经验，探索新的道路，是另外一种改革思路和制度选择。

有鉴于此，起草小组提出以地方性法规为改革的切入点，采用浙江省的出租车改革和上海市的网约车改革的经验，以出租车改革 新产业监管的模式，对出租车市场采用从经营权模式，转变为许可模式，允许个人取得出租许可，并自由组合成为公司；原出租车公司和新型的互联网为中心的交通信息运营商共同设定为平台，即“准公共企业”（公共运营商，common carrier）模式；要求其承担公共义务，采用行业自律的方式设定具体标准；并对不同类型的客运服务驾驶员进行了依据法律性质的重新界定。

由非政府机构提出示范法（Model Act）是法律形成中的一种普遍接受的方式，起草小组（以下称我们）的思路得到了法学界、经济学界的相应和支持，并得到几大法学院和研究中心的支持和授权，在几经讨论后，形成了当前的草案文本。现将《计程客运服务产业监管条例（示范法）》作为民间版本发布。

我们将在征求和吸收各界反馈意见后，最终修订形成定稿后，提交有关监管部门和立法机关，作为政策制定依据和立法参考方案。

同时，我们认为，草案所提出的监管模式和思路，如经采用，也可以作为示范样本，对相似产业的制度创新提供监管思路和制度设计模板。

▎一、调整范围

调整范围是立法的首要问题，也是改革的关键策略选择问题。

1、改革路径：出租车

现有我国各地实行的出租车管理制度，具有以下法律和经济上的特点：（1）少数采用省级人大制定的地方性法规方式设立许可，但实施在县级运管部门；（2）多数并未采用行为许可方式，而是采用了经营权转让的方式，经营权以牌照等方式分配给公司化的出租车企业；（3）许多地方政府通过转让经营权，甚至拍卖经营权获得了收益，也提高了出租车企业的成本；（4）对出租车驾驶员的管理实际上是借助于出租车公司进行的；（5）对出租车服务质量等方面的投诉大都是直接向监管部门提出的模式。

大多数城市都采用了出租车的价格管制和数量管制，对出租车企业而言，经营权的成本和车辆的成本都需要通过“份钱”来体现。出租车服务又采用价格管制，导致数量控制成为维持这种平衡局面的关键。但事实上黑车现象的大量存在本来就导致市场的减少。出租车的数量控制造成的利益保护，导致了服务水平的下降，直接导致了消费者的服务短缺和质量下降。在新兴互联网约车方式进入市场之后的迅速增长，消费者的反应已经表明了城市数量控制的不合理。进而，当这种市场机会在短时间内的人口数一定的情形下，就会引发出租车驾驶员和新兴产业之间的直接冲突。

浙江省已经对出租车改革作出了探索和改革。我们认为浙江经验是非常具有创新性和改革勇气的。在浙江省经验的基础上，从现有的出租车模式入手进行改革是非常有必要的。

2、改革路径：网约车

网约车，是互联网信息运营商提供的信息服务，包括电子支付、结算、驾驶员标准审核等，并且在不断创新的过程中。产品从专车，到顺风车、合乘车、网约大巴等不断涌现和更新。这些产品，从营利性到非营利性，从互联网商业模式到共享经济模式，驾驶员从全职到兼职等，分布广泛，不断推陈出新。

不可否认，无论是何种商业模式或者共享经济模式的创新，信息运营商所促成、监督管理的客运服务交易，都会面临消费者权利保护问题，以及接入信息运营商对驾驶员的监督、管理、设定资格等一系列问题。对网约车等新兴模式的监管的必要性，我们认为主要在于：通过信息网络，乘客使用了陌生人的车辆，因此监管目标是乘客的安全和交易中的权利，即客运服务，而不是信息网络。

我们将网约车的监管目标设定为侧重于保护乘客安全。尽管我们认为，网约车公司的现在的自身监管也在不断改进，但通过草案对这一问题做出监管，并非并无必要。不仅如此，没有通过GPS、信息网络的出租车也仍然存在着无法实时监督的问题，也仍然要求网约车公司、出租车公司和监管机关之间的共享信息。考虑到未来的发展模式，以及赋予和分配自律监管给出租车公司、网约车公司等，同时考虑到反垄断法对存在着网络外部性的企业的调整困难，我们认为对网约车公司进行准公共企业的定位，予以监管也是有必要的。

对网约车改革，上海市已经了进行了探索和尝试，除了向滴滴出行发放牌照之外，还采取了较为充分的合作模式。我们认为这一经验，从实际出发，将互联网信息运营商和城市客运服务重叠、关联而产生的新问题，探索有效的方式解决，也是值得借鉴的重要经验。

3、调整范围

除了城市地铁、公共交通之外，出租车、网约车等的消费者群体大部分是相同的，并且产生替代效应，属于同一或大部近似市场，市场属性也决定了调整范围。

我们将出租车、网约车、顺风车等的共同特性界定为，提供“点对点”的服务，“接受乘客要约，按照乘客指定的目的地点或者出行路线提供载客运输服务，并根据行驶里程或者服务时间收取费用的活动”。大部分此类服务，和城市公共交通相比，都不按照固定路线行驶，同时，以里程计费，有小部分的按照服务时间计费，比如包车，因此，我们借鉴了台湾地区的表述，以计程客运服务作为市场的界定。

互联网信息运营商有自营车辆，但更多是驾驶员自有的车辆运营，因此受到草案项下的监管并不是因为互联网信息运营商的信息服务，而是因为提供驾驶服务。这也是和车辆租赁服务之间的区别。基于这样的特点，监管主要是针对平台的自律监管权力和驾驶员的。

▎二、服务主体

主体的界定，主要包括驾驶员和企业两种。

1、驾驶员

对驾驶员，我们考虑有不同的分类，出租车和网约车不同，网约车中有专职和兼职的区分，包括顺风车、合乘车等则大致上属于非营利，即共享经济模式。因此，有以下的划分：

（1）出租车驾驶员，巡游服务，获得许可或者特许，存在价格管制，属于全职工作，车辆属于运营车辆；

（2）全职网约车驾驶员，不巡游服务，接入平台从事全职服务，车辆属于运营车辆；

（3）兼职网约车驾驶员，不巡游服务，按照劳动法标准进行划分，同时，因为数额较少，共享经济的成分更多，实践中的营利目的、能力、数额都很少。我们没有区分兼职专车、合乘车、顺风车等，将其都归入一类，即提供非营利性质的服务。这也为未来的共享经济发展，以及新模式的出现留下了空间。

考虑到这种划分，将驾驶员划分为两类：运营者，包括前两类；提供者，后一类。

2、企业

现存的企业主要是：个体户存在的出租车、出租车公司、互联网信息运营商自营车辆公司、非自营车辆公司（未来可能出现的），以及放松出租管制之后可能会出现的自由组合设立的出租车公司。考虑到现在的出租车公司实际上也存在着网络，比如对车辆的定位监控、通信服务、电话网络等，均已经网络化，只是和以手机互联网的形式上存在差异，而这些出租车公司承担的公共职能也主要借助于网络。

因此，我们将企业主体分为两类：（1）平台，即转型后的出租车公司和从事客运服务信息运营的互联网公司；（2）不具有信息网络，或者该网络不和公众存在接口的只负责运营车辆的公司，即运营公司。后者我们认为如果不和信息网络连接，同时草案又禁止不具有许可的从事巡游，那么运营公司的车辆在不接入信息网络的时候，并不属于调整的范围。

鉴于监管的正当性，草案的调整行为是客运服务，影响到消费者安全和权利，因此草案以这种活动是否可能产生法律责任，来判断是否会产生公司责任。平台作为交易促成者，负有监督管理职责，尽管是否需要采用连带责任或者先行赔付等制度属于民事法律制度可以继续探讨的，但是平台对监督管理、提供信息等方面的过失，维持一个“安全港”制度负有责任。对运营公司来说，主要是其车辆和驾驶员，即使产生事故等问题，首先应当民事责任来判断是否公司会承担责任，而不接入信息系统的时候，和一般的汽车租赁等公司并无区分，这两个因素相加，我们在起草的时候认为这些的公司无需取得许可，只是需要办理一般公司的许可，即工商登记即可。

▎三、监管主体和模式创新

草案起草的出发点是提供监管创新的样本，供各地立法参考。因此监管主体在草案中，在现行法的约束下，也成为一个问题。

1、立法主体

改革方案的重要一步是将出租车许可给个人/车辆，这必须通过许可完成，否则就会产生经营权问题；同时，平台也面临许可的必要。而依据行政许可法，只有省级人大才能设定许可。草案将立法主体设定为省级人大。为了减轻平台的反复登记之累，我们将许可的作出机关界定为省级运管部门。由于省级人大可以根据本地情形制定地方性法规，因此并不需要上位法。

2、实施主体

在现行的法律制度下，省级人大立法通常会授权县级以上的行政机关作为实施主体，草案采用了这一模式，县级以上的交通管理部门负责实施。

采用这一模式，考虑到了计程客运服务一般在市区，尽管也有在乡镇等非城区提供服务的，但这并不容易界定。因此，除了辖区之外，对服务区域并没有明确的限制。这种问题是由于现行行政许可控权机制造成，但可以通过法律实施过程中的实际监管过程解决区域界定问题。

3、协会

我们起草的时候，考虑到监管创新，增加了计程客运服务协会作为自律监管的主体。理由如下：

第一，运管部门的人力和资源不足以胜任大规模的监督管理，而有效的监管必须依赖于平台或者协会，尤其是平台已经在技术上完全可以做到实时监控；

第二，不同种类的驾驶员的资质审查，包括标准的设定可以有所不同，同时，可以根据社会发展情形，尤其是产品类型而发生变化，许多技术指标不宜在草案中规定、区分得很细；

第三，目前采用的事前资质审查并无实质意义，比如出租车驾驶员的资格，其实相比而言只是驾龄等有限几个指标，各地的情形也并不相同。

我们认为，有效的行为记录和信用评价体系更能准确反应驾驶人的勤勉和注意水平。这应当是连续地跟踪驾驶人驾驶习惯，并对其行为水平进行记录和统计的基础上更有效的监督。过程监管比简单提高准入门槛更加具有执行力。因此，草案将大部分的技术、交易、培训等方面的标准设定这些监督管理的权力，简政放权给协会或者平台，并且要求平台对提供客运服务进行实时监控，建立驾驶行为记录和信用评价体系。

我们考虑到短期内组建行业协会，实际发挥自我监管的作用，可能会有现实困难。进而考虑到一旦现有的互联网信息运营商共同承担了设定标准等公共职责后，会产生排挤竞争对手的可能，因此草案采取了并存的方式，允许平台间的标准上的竞争，即平台制定的标准，应当经运管部门批准；协会制定的标准，应当经运管部门备案。

基于上述机制设计，以及考虑因素，草案将大部分的标准设定，服务过程中的监督管理，配置给了平台和协会。

▎四、出租车改革

1、出租车驾驶员

现在的出租管理模式，导致出租车驾驶员的市场机会减少，形成社会不稳定。出租车改革势在必行。改革的方向是将出租车许可到驾驶员个人，持续监管其行为，废除数量管制而由市场竞争决定，出租车驾驶员可以选择加入现有的互联网信息运营商的独立工作方式，或者保持巡游方式和出租身份，两者各有优势。数量管制并无继续存在的必要。

出租车驾驶员在经过考核期后，可以取得个人的许可，可以自行购车，或者继续在出租车平台公司服务；数个个人出租许可可以自由组建公司。取得许可的实质要求有两个：

第一，首次取得出租许可的，应当在原来的出租车公司服务满2年，这个数字可以各地调整；

第二，出租许可有期限，主要是行为记录。这可以奖励服务比较好的出租驾驶员；

第三，考虑到出租车仍然被视为满足部分公共服务的机制，比如机场、存在障碍不便介入互联网的情形（尽管这种情形未来可能很快消失），价格管制可以延续，而获得巡游权利。

2、出租车公司

出租车公司在今天大多数地区都实际上构建了信息网络，也承担和互联网信息运营商本质相同的监督、信息提供等方面的职能，因此，将两者都改造为平台，都负有准入核实、监督管理、处理投诉的职责。

3、改革路径

很多地方政府原有的出租车管理采用了经营权模式，改革存在着现有的出租车利益保护问题。浙江经验的核心在草案中得到了体现，平台包括两类，一类是负责出租车个人许可首次取得之前的考核、培训、监督的，首次许可之前必须在此类出租车公司服务满2年；同时此类出租车也可以自营，出租车驾驶员仍然可以在取得执照后在此类公司服务。

按照我们的设想，最终理想的模式是所有的现存出租车公司都应当转为平台类公司，和现有的互联网信息运营商形成竞争，两者都可以从事出租车业务，两者都可以承担首次许可前的考核业务。但是考虑到现在的出租车公司升级上的技术和资金问题，草案规定了一个转轨条款，允许地方政府设定给原来的出租车公司转型的时间，对应其从事考核业务权力的拥有时间。

▎五、网约车改革

1、网约车分类

我们在起草的时候，考虑到现行法律制度，存在着驾驶员有兼职和专职、业务有营利和非营利，以及车辆有运营和非运营的区分，并且还可能不断涌现新的形式，保留了必要的空间。

基于监管模式的设定、出租车制度的变化，我们认为专职的专车驾驶员属于运营车辆，同时考虑到和劳动法的衔接，将这一类驾驶员界定为非巡游的运营车；而除此之外的，都归入非巡游非运营的服务提供者。

2、网约车监管模式

无论是运营还是非运营，草案的思路是施加给平台以公共运营商义务，由此实施监督管理，但是，强调了平台必须将标准经过批准，或者由协会制定。

草案的思路是强调消费者安全和权利，对此作了专章规定。

3、争议问题

对于驾驶员是否需要和平台签订劳动合同，草案采用了排除法，即根据劳动法规定的时间，每周低于40小时，不属于应当签订劳动合同的范畴，以此为标准区分非巡游中的运营车辆和非运营车辆。对于超过40小时的，还存在许多其他的情形，比如内退的已经有社保的等，因此采用了遵守劳动法规定的表述。

对于纳税和发票等义务，我们认为纳税是任何公民都应当具有的义务，不需要单独规定，依据税法实施即可。网约车的发票目前是由平台开具，我们认为尽管不够方便，但这有赖于税务部门和平台、平台和运营车辆之间的关系调整，不宜一并规定。

▎六、公共运营商义务

1、平台

我们使用了平台的表述，基于法律理论，形成了网络效应的互联网企业属于公共运营商，应当承担公共义务：合理定价、信息透明、部分代为履行公共监督职能、普遍服务、自由接入和退出，将这些义务予以了明确。鉴于对此类企业的反垄断法的调整存在着法律技术困难，法治先进国家已经普遍采取了规制或竞争两者选择其一的方式，我们认为这是解决反垄断法调整困难的替代方案，这为此类领域提供了思路和先例。

2、平台竞争

平台一旦成为规制企业，承担公共运营商义务，有可能会造成现有利益格局的固化，造成新的进入者的门槛提高，或者导致进入者遭受歧视或排挤。草案在许多方面体现了这种考量，包括驾驶员的自由接入和退出、消费者的自由选择、预防协会通过标准实施排挤而允许平台间就标准竞争等。

3、转轨平台竞争

草案采用了不对称竞争，以保持原有的出租车公司和现有的互联网信息运营商之间的竞争。

为了平衡现实中的互联网市场占有率，原有的出租车公司在竞争中目前处于劣势，草案设定了2年的转轨期，尽管没有明确表述，但实际上允许原来的出租车公司保留了原有的出租许可，仅是放开了个人取得出租；并且没有规定平台可以申请出租许可资格，向现有的出租车公司予以了倾斜。

现有的互联网信息运营商虽然不能直接获得出租车资格，但是未来可以吸引取得个人资格的出租车驾驶员加入，从而形成出租车平台间的竞争。

▎七、消费者权益

1、平台的审查与监督义务

消费者的安全和权益是草案的首要出发点，在目前的出租车管理上，乘客安全和交易中的权益等都是由出租车自己直接接受运管部门的监管，这种模式下出租车公司承担的义务和网约车模式下的网约车公司之间是不对称的。因此，草案的草拟也考虑了这种现状，将转轨后的出租车公司和网约车公司一并列为公共运营商，承担事前审查、事中监督、事后承担责任的方式。

出租车、网约车的驾驶员进入门槛，以及对车辆的适行性审查和监督，草案完全配置给了平台，由平台设定标准并报运管部门批准，而更强调在行车过程中的信息监管和对驾驶员的驾驶行为进行引导和监督，包括信用评价等方式来有效实现对驾驶员的监控和激励。而运管部门更多是对平台进行监督，同样也是采用累计投诉、事故等信用评价的方式。

2、乘客权益

对乘客的权益我们也予以了明确，包括采用了明确的界定乘客权益，安全、隐私、公平交易等，并且采用了投诉方式。我们将处理纠纷的义务配置给了平台，对平台形成了较强的激励，根据其他产业中的实际经验，这种方式比起设定事前门槛对乘客权益的实现更加有效。

3、驾驶员权益

草案对驾驶员的权益也进行了明确，除了依据现行劳动法的规定之外，还规定了可以接入一个以上的平台，平台不得排挤和限制，以及驾驶员的自由退出权利等。

▎八、结语

起草小组的文字表述原则试图实现：第一，侧重于改革机制的设计；第二，侧重于各类主体间的衔接和分类重组；第三，能够在其他法律中规定的，不规定在草案之中；第四，具体实施的技术细节标准，能够采用自律监管的，尽量采用授权监管的方式。

起草小组的起草时间紧促，学识受限，错误疏漏在所难免，谨此向公众发布，就教于众，并愿意就任何修改吸收各方的意见。

《草案》联合起草和发布单位（以加入时间为序）：

北京大学法学院

《财经》杂志

中国政法大学民商经济法学院

上海财经大学法学院

东南大学法学院

中国人民大学民商事法律科学研究中心

清华大学民生经济研究院

北京大学法律经济学研究中心

北京大学电子商务法律发展研究基地

中国政法大学公共决策研究中心

东南大学交通法治与发展研究中心

起草小组成员（按拼音顺序排序）：

邓 峰，北京大学法学院教授

顾大松，东南大学法学院副教授

胡 凌，上海财经大学法学院副教授

李青山，中关律师事务所合伙人律师

任启明，中国政法大学民商经济法学院助理教授

沈 岿，北京大学法学院教授

王博文，北京大学法学院博士研究生

王 军，中国政法大学民商经济法学院副教授

王 勇，清华大学民生经济研究院副教授

王 涌，中国政法大学民商经济法学院教授

吴 飞，中闻律师事务所合伙人律师

肖辉龙，《财经》杂志记者

熊丙万，中国人民大学法学院助理教授

薛 军，北京大学法学院教授

薛兆丰，北京大学国家发展研究院教授

叶 姗，北京大学法学院副教授

张有义，《财经》杂志主管编辑

张舟逸，《财经》杂志记者

赵炜华，浙江省交通职业技术学院副教授

朱 弢，《财经》杂志主管编辑

草案和说明执笔人：

邓 峰、熊丙万、任启明、吴 飞

2015年12月20日