去哪里确认宅基地产权，价值实现与宅基地退出收益分享
去哪里确认宅基地产权，价值实现与宅基地退出收益分享城乡一体化发展战略的提出进一步拓展了宅基地功能。一方面，通过宅基地退出和复垦，将节余的农村集体建设用地指标以市场交易的方式转为城镇国有建设用地指标可满足城市建设的用地需要，这一功能跨越体现了宅基地的发展权价值。另一方面，在同一村庄内部，由于交通便利度、经济区位以及土地平整度等方面的差异，不同宅基地在满足农户居住需求和显化经济价值方面具有较明显差别，因而农户对其的需求程度也不同。以户均用地指标为单一分配依据的传统宅基地分配方式亟须改革以彰显宅基地的竞争性价值。对宅基地未来发展用途和分配方式的决定体现的是宅基地所有权主体对宅基地的管理权能，因而宅基地发展权价值和竞争性价值应归属于宅基地所有权主体，即农民集体。伴随着经济结构的变革和城乡格局的变化，农户对本乡本土的居住需求下降，宅基地的福利保障功能逐步弱化，而资产性、社会性功能日益增强。在区位条件较好、自然环境较优越的城市近郊村、远郊风景村，农房
一、引言作为农村重要而庞大的资本存量，宅基地是农户赖以生存和发展的重要资产。如何在保障农民居住权利的前提下，合理推进闲置宅基地退出，以产权明晰的权利安排促进城乡融合，对于挖掘和释放农村土地的制度红利，拓展农户增收空间，重构新型城乡关系具有重要的现实意义。
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大量研究基于宅基地的功能、价值、福利效应、农户的博弈能力等探讨了农户分享宅基地退出收益的方式和途径，取得了丰硕的研究成果，却忽略了农民集体这一宅基地所有权主体对退出收益的分享。同时，既有研究虽然关注到农户退出宅基地后的价值损失，却并未意识到产生价值损失的根本原因是农户原本拥有的宅基地产权权利发生了让渡，正是权利的让渡才使得附着于宅基地的产权权能以及由该权能行使所带来的收益发生了转移。
产权经济学理论认为，产权是经济主体享有的对稀缺资源的排他性权利，清晰的产权表达有助于权利主体在产权博弈中拥有较强的实施能力，从而获得最大化的权利资本化收益。理论上，产权结构决定了收益分配结构。然而，实践中可观察到的现象却是，在已开展宅基地使用权确权和“三权分置”改革的地区，即使宅基地产权结构安排已趋于同质化，宅基地退出收益的分享格局依然会因为村庄类型的不同而不同。为何相同的权利让渡却带来差异化的退出收益分享比例？宅基地产权主体权利让渡与其退出收益分享的内在逻辑关联是怎样的？既有研究并没有开展较深入、系统的分析。鉴于此，本研究试图以“产权结构决定收益分配结构”为逻辑主线，构建产权让渡、价值实现与宅基地退出收益分享的理论分析框架，以全国宅基地产权制度改革试验区安徽省金寨县和江西省鹰潭市余江区为案例区，分析宅基地退出过程中农民集体和农户权利让渡、价值实现与其收益分享之间的联系，为产权主体合理分享宅基地退出收益提供一定的理论依据和经验借鉴。
二、产权让渡、价值实现与宅基地退出收益分享：理论分析从本质上说，宅基地退出是产权主体对其产权权利的让渡。产权主体让渡权利的类型及程度不同，其丧失的权能也不同，并进一步失去由于权能行使所带来的相关收益。同时，宅基地产权主体行使权能所带来的收益不仅取决于权利载体（宅基地）的多元化功能及其价值构成，也受到权利载体的价值显化程度的影响。因此，产权主体对宅基地退出收益的分享应兼顾其权利让渡的具体情景及宅基地价值的实现程度来确定。
（一）宅基地功能演化、价值构成及其产权归属
宅基地产权制度设立之初，旨在实现户有所居，无偿、均一化的分配制度更多体现的是对农户的基本福利保障功能，为农户提供最低限度的生存保障。这一制度定位决定了宅基地价值主要为居住和社会保障价值。同时，宅基地只能分配给农村集体经济组织成员，符合宅基地资格权所蕴含的成员权内涵。因而由宅基地福利保障功能决定的居住和社会保障价值应归属于宅基地资格权主体，即农户。
伴随着经济结构的变革和城乡格局的变化，农户对本乡本土的居住需求下降，宅基地的福利保障功能逐步弱化，而资产性、社会性功能日益增强。在区位条件较好、自然环境较优越的城市近郊村、远郊风景村，农房租赁、乡村旅游逐渐兴起，宅基地的财产性功能日益显化；而大量进城务工定居的农民即使长期居住生活在城镇，也割舍不下寄托了乡土亲情的祖屋，宅基地的乡土亲情功能得以体现。由此，不同类型村庄的宅基地衍生出显化程度不同的经济价值和情感寄托价值。由于宅基地经济价值和情感寄托价值是在宅基地使用过程中逐渐显化的，因而应归属于宅基地使用权主体，即农户。
城乡一体化发展战略的提出进一步拓展了宅基地功能。一方面，通过宅基地退出和复垦，将节余的农村集体建设用地指标以市场交易的方式转为城镇国有建设用地指标可满足城市建设的用地需要，这一功能跨越体现了宅基地的发展权价值。另一方面，在同一村庄内部，由于交通便利度、经济区位以及土地平整度等方面的差异，不同宅基地在满足农户居住需求和显化经济价值方面具有较明显差别，因而农户对其的需求程度也不同。以户均用地指标为单一分配依据的传统宅基地分配方式亟须改革以彰显宅基地的竞争性价值。对宅基地未来发展用途和分配方式的决定体现的是宅基地所有权主体对宅基地的管理权能，因而宅基地发展权价值和竞争性价值应归属于宅基地所有权主体，即农民集体。
（二）宅基地退出、权利让渡与收益分享
囿于宅基地分配高度的身份性和福利性特征以及由此衍生的住房和福利保障基础功能，本文认为，农户是宅基地退出收益分享中应重点关注的主体，由此根据实践中农户放弃原有宅基地产权权利的不同将宅基地退出分为完全退出、部分退出和异地置换三种情景。
在完全退出情景下，农户完全放弃宅基地并进入城镇定居，若原有宅基地被复垦为耕地，则所置换的农村集体建设用地指标可以市场交易的方式转为城镇建设用地指标，此时原有宅基地的所有权、资格权和使用权灭失。由复垦耕地和城乡建设用地增减挂钩指标交易产生的作物种植收益和增值收益应由农村集体经济组织和农户共同享有，其分享比例按照产权主体让渡所有权、资格权和使用权程度及其对应的宅基地价值比例来决定。
在部分退出情景下，若超宗、超面积退出的宅基地只用于修建、扩建村庄道路，进行村庄基础设施和公共服务设施建设，则只具有公共利益而未产生明显的经济收益，囿于公共利益难以准确量化而不做收益核算和分配。但若退出的宅基地被复垦且形成城乡建设用地增减挂钩指标用以交易，或农村集体经济组织收回后以择位定价等有偿分配的方式再次分配，则其产生的发展权价值和竞争性价值收益反映的是所有权权益，应归属于农村集体经济组织；对于农户而言，由于只是退出了部分宅基地，未退出的宅基地仍然承担居住功能和社会保障功能，其资格权并未让渡，农户让渡的仅是宅基地退出部分所承载的使用权权利及其权益。因而，部分退出情景下产生的收益应由农村集体经济组织和农户共享，其分享比例按照让渡的所有权和使用权程度及其所对应的宅基地价值比例来确定。
异地置换是结合村容村貌整治、新农村建设和精准扶贫等政策而开展的宅基地退出，农户保留了宅基地资格权，只退出了原有宅基地的使用权，而退出的宅基地若被复垦为耕地，则所节余的建设用地指标可用于置换交易。此时，原有宅基地的所有权灭失（同“完全退出”），原有宅基地资格权以异地安置的方式保留了，但原有宅基地的使用权及其附着的经济价值、情感寄托价值却被完全让渡了，因而退出收益应在原有农村集体经济组织和农户间分享，分享比例按照让渡的所有权和使用权对应的宅基地价值来决定。
三、数据来源与研究方法（一）数据来源
本研究以全国宅基地制度改革试点县安徽省金寨县和江西省余江区为研究区域，于2019年6月至7月开展了实地调查。采用分层随机抽样的调查方法，首先将两县（区）所有村庄分为近郊村、远郊纯农村和远郊风景村3类，再依次在3类村庄中随机选择村庄进行调查，共选取9个乡镇的20个村庄为样本，共发放问卷360份，回收有效问卷345份（扣除以租赁方式流转宅基地的11个农户后，共有334个农户退出了宅基地），有效回收率为92.78%。
（二）宅基地价值测算方法
由前文所述，宅基地价值主要由居住价值、社会保障价值、经济价值、情感寄托价值、竞争性价值和发展权价值六部分组成。其中，居住价值以农民退出宅基地并能在城镇获得同等住房保障为依据进行测算；社会保障价值采用替代市场法，根据农户当年社会保险缴纳（补助）金来测算；经济价值以实地调查获得的农户依托宅基地发展庭院经济，经营小卖部、农家乐、小餐馆、小诊所等获得的经营性收益为依据进行测算；情感寄托价值反映的是依附于宅基地的乡土文化情感认同和心理归属感，很难直接显化，因而采用条件价值评估法通过询问农户放弃宅基地所愿意接受的最低补偿来测算；竞争性价值实质上是在农户自愿基础上通过宅基地级差地租的再分配而显化的，体现了宅基地初始分配由数量公平向价值公平的转变，因而用村庄择位定价的收益来测算；发展权价值是退出的宅基地整理复垦为耕地后产生的价值以及将宅基地变更为高经济效益用途后产生的增值收益价值，因而用复垦耕地的经济、生态价值和节余的建设用地指标交易收益值来测算。
四、产权让渡、价值实现与宅基地退出收益分享结果（一）调查地区宅基地价值及构成
整体上，金寨县宅基地价值的显化程度更高，平均价值量达到1081.1元/平方米，而余江区则为694.6元/平方米。从宅基地价值构成来看，在金寨县，宅基地发展权价值和情感寄托价值在总价值中的比例较高，分别为43.1%和33.6%；经济价值的比例最低，仅占4.5%。而在余江区，宅基地情感寄托价值和经济价值的比例最大，分别为48.0%和17.1%；除竞争性价值外，居住价值比例最低，仅为8.2%。同时，无论是金寨县还是余江区，近郊村和远郊风景村的宅基地价值都明显高于远郊纯农村。可见，不同地区宅基地各价值的显化程度与其经济发展程度、政府在宅基地退出过程中的组织形式和干预程度，以及地方宗族文化等有密切关系。
（二）宅基地退出收益在不同产权主体间的分享结果
在不同宅基地退出情景下，产权主体让渡权利的类型和程度不同，其退出收益的分享比例也不同。相较于异地置换，完全退出情景下农户不仅让渡了使用权，还让渡了资格权，因而退出收益的分享比例更高。相较于部分退出情景下农户保留了部分原有宅基地使用权，异地置换情景下农户完全放弃了原有宅基地的使用权而分享到比例更高的退出收益。
产权主体即使让渡相同的产权权利也会因为权利载体的价值构成及其显化程度的不同而分享不同比例的收益。①经济越发达地区宅基地多元化价值的显化程度越高，产权主体让渡同一权利得到的收益也越高。与金寨县相比，余江区农村经济发展水平更高，宅基地供需矛盾更尖锐，以择位定价这种有偿分配的方式代替传统的无偿分配方式显化了宅基地的竞争性价值，丰富了宅基地价值内涵，也增加了宅基地所有权收益。②相较于远郊纯农村，近郊村和远郊风景村宅基地经济价值的显化程度更高，因而农户让渡宅基地使用权所放弃的经济价值量越大，其应享有的收益比例越高。③宅基地市场发育程度在一定程度上影响了宅基地价值的显化程度。相较于余江区，金寨县宅基地退出复垦形成的城乡建设用地增减挂钩指标可在省级交易平台交易，宅基地发展权价值得以更明显体现。④地方传统文化也是影响宅基地价值构成的重要因素。受历史因素的影响，余江区传统宗族文化浓厚，农户对宅基地的情感寄托价值已成为宅基地价值的重要组成部分，并享有较高比例的退出收益。
农户让渡宅基地资格权和使用权所分享的收益比例存在明显差异。相较于让渡使用权，让渡资格权所分享的收益比例较低。农村集体经济组织作为宅基地所有权主体，让渡所有权得到的收益比例明显低于农户让渡资格权和使用权所得的收益比例。
五、研究结论与政策启示本文的研究发现：第一，宅基地退出收益的分享比例取决于产权主体让渡的权利及其程度。第二，产权主体即使让渡相同的产权权利，也会因为权利载体即宅基地的价值构成及其显化程度的不同而分享不同比例的收益。第三，即使是在金寨、余江这样的传统农区和经济欠发达地区，农户让渡宅基地资格权所得的收益比例也已明显低于让渡使用权的收益。第四，受限于产权实施能力，部分村级集体经济组织或村民小组作为宅基地所有权的实际行使者未能合理分享宅基地退出收益。
上述研究的三点政策启示：首先，宅基地退出收益分享政策应避免一刀切和同质化，应根据宅基地产权主体让渡权利的类型和程度不同，参照当地宅基地价值的显化程度，确定不同退出情景下农村集体经济组织和农户收益分享的合适比例及途径。其次，对农户宅基地产权权益的关注重点应从资格权转向使用权，应重视宅基地退出过程中农户宅基地使用权的权益损失及其价值补偿（收益分享）。最后，宅基地退出收益分享政策不仅应保障农户作为宅基地资格权、使用权主体应享有的权益，也应关注农村集体经济组织作为宅基地所有权人所应享有的相关权益。特别是在传统农区和经济欠发达地区，村级集体经济组织或村民小组有限的产权实施能力未能保障其相应的产权权益，因而应依据农村集体经济组织在宅基地退出过程中的组织程度和宅基地价值显化中的贡献程度，赋予其合理的收益分享比例。
原文刊发：《中国农村经济》2022年第4期
