综合执法改革方案需要注意的问题（关注漫谈综合执法改革涉及的机构编制问题）
综合执法改革方案需要注意的问题（关注漫谈综合执法改革涉及的机构编制问题）二是“局队合一”的具体落实形式两种：浙江五大领域综合行政执法改革实施意见明确，市县级部门的综合行政执法队伍都是以本级主管部门名义执法的。在名义上，“队将无队”。说市一级也“局队合一”也没大毛病。《解答（一）》中透露了浙江五大领域综合行政执法改革这样几个特点：一是市和县的综合执法队伍似乎都实行“局队合一”体制。在中办国办关于五大领域综合行政执法改革的指导意见中，只是要求县（市、区）一级实行“局队合一”体制，对设区市一级并未明确。
3月20日，浙江省委办、省政府办以浙委办发〔2019〕26号印发了《市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合等五大领域综合行政执法改革实施意见》。综合行政执法改革开始实施。
各市县在实施过程中陆续反映一些有关机构编制问题，为此浙江省委机构编制委员会办公室印发了《综合行政执法改革中涉及的机构编制问题解答（一）》（以下简称“《解答（一）》”），对涉及的问题作了解答，以统一政策口径。
但是这份解答也还需要进一步解读。
“局队合一”
《解答（一）》中透露了浙江五大领域综合行政执法改革这样几个特点：
一是市和县的综合执法队伍似乎都实行“局队合一”体制。
在中办国办关于五大领域综合行政执法改革的指导意见中，只是要求县（市、区）一级实行“局队合一”体制，对设区市一级并未明确。
浙江五大领域综合行政执法改革实施意见明确，市县级部门的综合行政执法队伍都是以本级主管部门名义执法的。在名义上，“队将无队”。说市一级也“局队合一”也没大毛病。
二是“局队合一”的具体落实形式两种：
一是在主管部门增挂牌子；二是设置部门直属机构。
增挂牌子，等于未增设机构。但是综合执法队伍还是要建的，通常是内设机构。
设置部门直属机构，需要新设机构，也可以是原有直属机构更名。作为综合执法队伍的直属机构，如果与内设机构级别相同，与内设机构差别也不大。
三是市级综合执法队伍设置副局级的部门直属机构的，要报省委机构编制部门审批。
市级综合执法队伍设置为直属机构的，也可以是副局级的。这些机构要在机构限额内，还需要按程序报省委编办审批。
浙江省最先实施综合执法改革的温州市，设立五大领域的综合行政执法队，机构规格均为副县级。这得到了省委编办的批复。
在浙江估计不会将市级综合执法队伍设置为政府工作部门。政府工作部门是列入政府机构序列的。在全国范围内，只有广东省的汕头市交通运输综合执法局是作为市政府工作部门。尽管与温州市的综合行政执法机构同样是副县级，但地位不同。
浙江的综合执法队伍还有个特色：各级综合执法队伍都叫“队”，不分什么支队、大队。根据浙委办发〔2019〕26号文件，市级交通运输综合综合行政执法队伍名称统一为“XX市交通运输行政执法队”；县（市、区）交通运输综合行政执法队伍名称统一为“XX县（市）交通运输行政执法队”“XX市XX区交通运输行政执法队”。
执法层级
浙江五大领域综合行政执法改革大多要求：市和市辖区原则上只保留一个执法层级，一般设在市级。在较偏远的区可设置派出机构，也可实行以区为主的执法体制。
市级综合执法队伍派驻市辖区的综合执法人员，与市辖区有关人员在一起工作，却分属两个单位，待遇也各不相同。在浙江，执法人员的收入情况普遍是越基层收入越高。对被整合到市级综合执法队伍的市辖区执法人员，可能带来新的矛盾。
因此《解答（一）》提出“派驻市辖区的综合行政执法队伍以市局名义开展执法，日常管理可由区局承担。”
基层整合
中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）要求：按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法。
浙委办发〔2019〕26号文件则要求，生态环境、农业、文化市场执法力量和资源，纳入乡镇（街道）综合行政执法机构，按照有关法律规定，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受县级主管部门的业务指导和监督。基层市场监管所作为县级市场监管局的派出机构，纳入“基层治理四平台”统筹协调管理。
但是过细的区域分割或许不利于交通运输执法工作。《解答（一）》没有明确将交通运输综合执法纳入乡镇（街道）综合行政执法机构，以乡镇和街道名义执法。
浙委办发〔2019〕26号文件对交通运输综合执法的要求是：县级交通运输部门派驻在乡镇（街道）的基层交通运输综合行政执法队伍，应纳入乡镇（街道）统一指挥协调的工作机制。加强联合执法、联动执法，增强行政执法工作合力和整体震慑力。
锁定编制
当前，综合行政执法队伍的整合，还是按照“编随事走、人随编走”的原则，锁定编制底数。队伍不同性质编制保持现状，人员原则上只出不进，等待中央统一明确政策。
关于队伍整合也就是人员划转的的范围，《解答（一）》针对两种情况提出了意见：
对完全承担执法职责的机构，原则上成建制划转人员编制。例如公路管理机构中的内设的路政管理机构，应该都可以划转。
对部分承担执法职责的机构，要在根据所承担的执法职责工作量和按照实际从事职责的人员情况，划转人员编制。道路运输管理机构、港航管理机构当前可能就面临着这种分割。
这种范围的确定是困难的。根本原因是在“行政执法”职能难以界定。
这次改革中的“行政执法”职能，是最狭义的“行政执法”职能，即行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能。
但是行政管理或者说行政职能的范围远远大于行政执法职能。综合执法机构承担行政执法职能，除此以外的行政职能。行政主管部门力量远远不足以承担起来。
那么，还是会有行政执法职能外的大量行政职能需要有相应的行政主体来承担。目前，只有让承担公益服务、行政辅助职能的事业单位实施那些行政管理行为了。
不定政委
《解答（一）》的规定：不得核定政委、指导员等领导职数。但要明确有分管领导负责队伍建设。
这说明综合执法机构的领导职数是从紧控制的。将来综合执法队伍建设也会从严。
浙江省编委办综合行政执法改革中涉及的机构编制问题解答（一）
省委、省政府“两办”关于五大领域综合行政执法改革实施意见（浙委办发〔2019〕26号）印发后，各地在实施过程中陆续反映一些有关机构编制问题。为便于各地深入理解省“两办”文件精神，统一政策口径，经认真研究，现就有关问题作如下解答：
1．市县综合执法队伍实行“局队合一”具体落实形式如何把握？
答：根据浙委办发〔2019〕26号文件规定，我省五大领域综合行政执法改革中，市县执法队伍实行“局队合一”体制，各地可根据实际情况探索具体落实形式。可以在主管部门挂牌，也可以作为部门直属机构设置。
设区市各领域综合行政执法队伍作为部门直属机构设置时，机构规格若需确定为副局级的，必须在该市局级机构限额内按程序报省委机构编制部门审批。
2．设区市在市级只设一个执法层级的，其派驻市辖区的综合行政执法队伍如何管理？
答：对执法层级设在设区市一级的领域，其派驻市辖区的综合行政执法队伍以市局名义开展执法，日常管理可由区局承担。
市辖区的乡镇（街道）市场监管所作为区市场监管局的派出机构设置。
3．五大领域综合行政执法改革中如何把握贯彻落实推进基层执法力量整合的要求？
答：中央“两办”《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）明确：推进基层综合行政执法改革，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法；除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。
根据中央关于推进五大领域综合行政执法改革的意见和浙委办发〔2019〕26号文件要求，生态环境、农业、文化市场执法力量和资源，纳入乡镇（街道）综合行政执法机构，按照有关法律规定，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受县级主管部门的业务指导和监督。基层市场监管所作为县级市场监管局的派出机构，纳入“基层治理四平台”统筹协调管理。
4．综合行政执法队伍组建中锁定编制有什么要求？
答：组建综合行政执法队伍中，要根据现有执法职责和实际从事执法工作的人员情况，按照“编随事走、人随编走”的原则，有序整合执法力量，锁定编制底数。一是对完全承担执法职责的机构，原则上成建制划转人员编制；二是对部分承担执法职责的机构，要在根据所承担的执法职责工作量和按照实际从事职责的人员情况，划转人员编制。执法队伍编制锁定后，在中央统一明确政策意见出台前，人员原则上只出不进。
5.综合行政执法队伍是否可以核定政委、指导员职数？
答：各领域的综合行政执法队伍职数为队长、副队长，不得核定政委、指导员等领导职数。在实际工作中，各地要明确1名分管领导负责队伍建设工作。
6．沿海市县渔政执法队伍是否可以独立设置？
答：根据浙委办发〔2019〕26号文件规定，沿海市县已经设有渔政执法队伍的，可继续保留相对独立设置，并可继续探索由其集中行使海上综合行政执法，实行海上一支队伍管执法。
编辑：吴翰
来源：交通运输评论（游手说）
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