什么是对权力的制约和决定作用（权力的关键在于对信息的控制）

逗爷 2023-01-02 09:53:43 798

什么是对权力的制约和决定作用（权力的关键在于对信息的控制）推行什么样的政令，又如何推行呢？《管子》云：“凡君国之重器，莫重于令。令重则君尊，君尊则国安。令轻则君卑，君卑则国危。故安国在乎尊君，尊君在乎行令。”又云：“明君察于治民之本，本莫要于令。故曰：亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死。五者死而无赦，惟令是视。”如此，令为治民而设，行政，就是行令，“惟令是视”，并以五死以行之。“文书”后起，“行政”一词古已有之。既有两字连用之“共和行政”，亦有分用的“行其政事”“行其政令”等，都是推行政令之意。所谓“文书行政的汉帝国”，亦是就国家控制力的深度立论，认为汉代是“历代王朝之中延续时间最长的王朝，也是最为强大的中央集权制国家”，“使之得以实现的力量正是完备的文书行政，以及依靠文书确立起来的人员及物品流动管理检查体系”，包括“延伸至末端机关的文书行政、文书检阅、往复于官署之间的公文、一丝不苟的副本制作等等”。永田英正也说：“中央通过簿

什么是对权力的制约和决定作用（权力的关键在于对信息的控制）(1)

这是政邦藏书架的第119篇文章

文丨李全德（北京大学历史学博士、中国人民大学历史学院副教授）

何谓“文书行政”？文书行政的核心问题与主要内容是什么？宋代文书行政区别于其他时代的特色是什么？

富谷至教授《文书行政的汉帝国》对于汉代行政制度的基本认识是：“以身体血管为例，国家是身体，而维持、增强身体的血液和血流，则是文书行政。”富谷没有对文书行政的概念作出说明，而是以譬喻的形式说明汉代的文书行政的意义。

所谓“文书行政的汉帝国”，亦是就国家控制力的深度立论，认为汉代是“历代王朝之中延续时间最长的王朝，也是最为强大的中央集权制国家”，“使之得以实现的力量正是完备的文书行政，以及依靠文书确立起来的人员及物品流动管理检查体系”，包括“延伸至末端机关的文书行政、文书检阅、往复于官署之间的公文、一丝不苟的副本制作等等”。

永田英正也说：“中央通过簿籍制度将自己与地方的最末端机构紧密连接起来。这就是所谓的以簿籍为媒介的汉代的文书行政制度，县是制作行政文书基本内容的最末端机构。

汉代能够维持前后长达四百余年强大帝国的理由之一，便是因为其拥有这种以簿籍为基础的文书行政制度。”亦有学者从信息沟通角度观察，提出“讯息传递呈现出一朝代的政权性格。以赵宋一朝而言，其国家控制力所及深度，非前朝可比，究其缘由之一端，实因赵宋政权重视讯息传递与其管道经营所致”，其着眼处亦在国家的控制力。就强调政令的推行和国家的控制这一点而言，我们可以毫不犹豫地说，两千年文书政治皆秦政，自秦至清一以贯之，其间并无显著差别。

“文书”后起，“行政”一词古已有之。既有两字连用之“共和行政”，亦有分用的“行其政事”“行其政令”等，都是推行政令之意。

推行什么样的政令，又如何推行呢？《管子》云：“凡君国之重器，莫重于令。令重则君尊，君尊则国安。令轻则君卑，君卑则国危。故安国在乎尊君，尊君在乎行令。”又云：“明君察于治民之本，本莫要于令。故曰：亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死。五者死而无赦，惟令是视。”如此，令为治民而设，行政，就是行令，“惟令是视”，并以五死以行之。

这样的行政过程，重在明法、行令，完备的文书制度只是手段，其中罕有“信息沟通”之义。通常所说的秦汉时期的“以文书御天下”“汉所以能制九州者，文书之力”，主要便是在强调政令的自上而下的推行。

我们更应该关注的是作为决策结果的政令的形成，是在什么基础上形成的？是不是正确的或合理的决策？政令作为决策的结果，最终是要由最基层的人员来推行和承担，而这个决策的形成是否考虑到来自最基层的信息？决策推行链条中每一个环节的地方官员亦有各自不同的信息，这些信息是否能及时达上，是否会成为影响决策的因素？

《巽》卦《象传》曰：“随风巽，君子以申命行事。”程颐解释说：“两风相重，随风也。随，相继之义。君子观重巽相继以顺之象，而以申命令，行政事。随与重，上下皆顺也。上顺下而出之，下顺上而从之，上下皆顺，重巽之义也。命令政事，顺理则合民心，而民顺从矣。”他提出申命令，行政事，须上下皆顺。这就涉及“令”之形成的问题，重点不在君，而在于理，要顺理，理顺则民顺。南宋时叶适发挥此说，严厉批评管子行令之说：

上之所欲未必是，逆而行之不可也；民之所欲未必是，顺而行之不可也；非顺非逆，理有必可行而行之者也；先之以开其所知也，后之以熟其所信也，申重谆悉，终于无不知也，斯行矣。命令之设，所以为民，非为君也，焉有未能生之而已杀之者乎？数术家暗于先王之大意，私其国以自与，以为是命令者，特为我而发，民所未喻而操制之术先焉，故始于欲尊君而行令而其甚也无所不用矣。

叶适说“命令之设，所以为民，非为君也”，所以既不能盲目地尊君而行令，也不能一味地顺民之欲，要顺理，因此君民上下要反复沟通，“申重谆悉，终于无不知也”，如此则令必行。

这是一个行政过程，也是一个理想化的过程。实际过程中所成之令未必皆顺，推行不顺之令自然就不易。叶适论宋代县官难做，位卑责重，希望地方长官能够“因今之法度以行其政事之仁”。叶适之说是针对宋代格法之繁密，但“因今之法度以行其政事之仁”一语颇堪回味。当令之未成，要争取顺天理、民心，要沟通，这是一个复杂的决策过程；当令之成，不能尽顺天理民心，其推行时不能“以管子之言出令”，要“因今之法度以行其政事之仁”，至于如何“因”，又如何“行”，这又是一个复杂的行政过程。

对巽卦的解释和对管子的批评，体现了两种不同的关于文书行政的理解。一是尊君而行令以治民、“惟令是视”；一是顺理设令，为民非为君，“因今之法度以行其政事之仁”。由此也必然带来对于信息、权力以及君主责任等问题的不同理解，其背后则体现出思想境界的不同和行政主体的差异。

在宋儒看来，无论是居庙堂之高，还是处江湖之远，“官无崇卑，皆可以行其政”。士大夫作为行政的主体，作为公共管理的承担者、公共利益的维护者、天下为公的践行者，应该是如叶适所言“因今之法度以行其政事之仁”。以法为教、以吏治天下，同以士大夫治天下、顺天理而为，两种文书行政大异其趣。

文书行政的制度基础，一则是行政国家，行政组织、机构的充分发展，行政权力在政府职能、官员选任、行政事务等各方面扩张；二则是这种行政权力的施行以多元的信息沟通和发达的文书运行为依托。

文书行政中的行为主体主要是君主和士大夫群体。政治的核心是权力，主要体现为决策行为。文书行政就是以行政文书为依托的，以决策为中心的一系列行政行为过程，因而文书行政研究的重点主要是对信息和文书基础上的决策行为的分析过程。

传统中国官僚体制的运作，围绕着信息沟通、政令推行而展开。决策和对政策的有效执行可以看作信息从下属机构向中央政府的流动以及随之发生的命令、批示发向有关专门机构的过程，因此权力的关键在于对信息的控制。信息渠道，也就是权力的组织架构。所有信息都成为决策的依据，是为决策信息，其来源、数量、真伪、传递、共享程度等，反映出不同政权的性格。

中古政治特色之大端，一为君主专制，二为中央集权。以宰相为中心的中央政府，处于君主与地方之间，形成君、相、地方三种权力主体和君权与相权、中央与地方两组矛盾。从信息角度着眼，帝制时期的信息沟通与控制，实际上也存在君—相、君主—地方、朝廷—地方三种渠道之争以及相应的文书运作方式，从而塑造了不同的政治秩序与权力格局。

由于经历了文书从书于竹帛到天下莫不用纸的划时代转变、雕版印刷术的推广与使用在宋代爆发性的增长，以及新儒学和士大夫政治的发展，宋代的文书行政所能达到的深度也就远迈前代。十余年来文书、信息视角的宋代政治史与制度史研究已取得了令人瞩目的成绩，而近年来对新出之碑刻、墓志、天圣令、黑城文书、徐谓礼文书等新资料和传统金石书画资料的利用，加之“今日观念”所带来的问题意识的刺激，为将宋代的文书行政研究进一步推向深入提供了新的契机：一则提出了新问题，二则增加了对“老问题”的新的观察角度与新的认识。

本书的分析与论证主要是围绕着信息沟通与文书运行基础上的政治决策进行的。首先，梳理宋代多渠道并存且相互竞争的信息沟通机制，进而分析文书处理机制，重点考察所谓“王言之制”成立之前的日常行政与决策行为。其次，从文书入手，以御笔为中心探究君主的日常行政，以批状、省札为中心审视宰相的日常行政，并以封驳为中心分析士大夫作为日常行政主体的政治参与。最后，从中观察信息如何成为权力，文书如何体现制度，主体行为如何影响决策，勾勒出文书行政视角下的宋代士大夫政治的权力运作机制、政权性格与政治文化特色。

本文转载自微信公号“社科文献”，节选自《信息与权力：宋代的文书行政》绪言，略有删减。

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