杭绍台高铁二期延伸段（专题策划杭绍台铁路）
杭绍台高铁二期延伸段（专题策划杭绍台铁路）2013 年 7 月 25 日，新华社文章《铁路投融资体制为何改、如何改？》，文章称：“虽然我国铁路近年来实现了跨越式发展，但这种近乎单一的投融资体制也使铁路系统不堪重负。”“如果仍然按照以往的模式，单靠铁路一家，不仅会继续加重铁路系统负担，也会影响未来铁路长远发展。”在杭绍台铁路项目落地之前，我国铁路建设投资资金来源渠道相对单一，大部分是靠铁路自身贷款和铁路自有资金，再加上一部分国家投资以及地方或企业投资。它的成功落地，充分发挥了社会资本投资铁路示范项目的带动作用，标志着铁路投融资体制改革迈入新的阶段，对于拓宽铁路投融资渠道，完善投资环境，打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，促进铁路事业加快发展具有重要示范意义，是我国铁路改革发展史上具有里程碑意义的大事。不堪重负 亟待“破冰”铁路是国民经济大动脉和国家重要基础设施。一条铁路的建设投资，动辄几十亿甚至上百亿、千亿。
编辑 / 本刊记者 汪玚
2022 年 1 月 8 日在台州站拍摄的杭台高铁首发列车（摄影 / 新华社黄宗治）
2021 年底，杭州经绍兴至台州铁路（以下简称“杭绍台铁路”）具备开通运营条件。杭绍台铁路总投资约 449 亿元，其中社会资本占股 51%，打造了民营资本控股中国高铁的“破冰”示范。
这是国内首批八个社会资本投资铁路示范项目之一，也是中国首个民营控股高速铁路项目。
它的成功落地，充分发挥了社会资本投资铁路示范项目的带动作用，标志着铁路投融资体制改革迈入新的阶段，对于拓宽铁路投融资渠道，完善投资环境，打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，促进铁路事业加快发展具有重要示范意义，是我国铁路改革发展史上具有里程碑意义的大事。
破：民营资本控股中国高铁的改革“破冰”不堪重负 亟待“破冰”
铁路是国民经济大动脉和国家重要基础设施。一条铁路的建设投资，动辄几十亿甚至上百亿、千亿。
在杭绍台铁路项目落地之前，我国铁路建设投资资金来源渠道相对单一，大部分是靠铁路自身贷款和铁路自有资金，再加上一部分国家投资以及地方或企业投资。
2013 年 7 月 25 日，新华社文章《铁路投融资体制为何改、如何改？》，文章称：“虽然我国铁路近年来实现了跨越式发展，但这种近乎单一的投融资体制也使铁路系统不堪重负。”“如果仍然按照以往的模式，单靠铁路一家，不仅会继续加重铁路系统负担，也会影响未来铁路长远发展。”
这样的判断当然不是空穴来风。
在 2003 年至 2010 年之间的铁路建设高峰期，铁路建设项目批复投资总规模超过 4 万亿元。
在当年铁路盈利能力有限、社会资本参与不足的情况下，中国铁路的快速发展主要通过负债的形式来保障，负债率水平逐年攀升。据一份由审计署国外贷援款项目审计服务中心出具的、关于铁道部 2009 会计年度的审计报告显示：2007 年末，原铁道部负债总额为 6587.06亿元，2009 年末已达 13033.86 亿元，两年间增幅达 97.9%。在原铁道部公开的数据中：截至 2012 年第三季度，（原）铁道部总资产 4.30 万亿元，总负债 2.66万亿元——这相当于我国当年全国 GDP规模的约 5%，负债率 61.86%。
沉重的债务和利息支付无疑是仍处于建设高峰期的铁路发展的两座“大山”，铁路投融资体制改革迫在眉睫。
打破壁垒 引进“活水”
改革铁路投融资体制，开放社会资本进入铁路，创造良好的投融资环境是关键。
2013 年 7 月 24 日，国务院常务会议提出，“要多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入”。同年 8 月，国务院正式发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》：向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
国务院正式发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》
实际上，为打破铁路投资机制与市场壁垒，创新投融资机制，行业一直在积极探索路径，寻找突破口。
○ 2004 年以来，按照“政府主导，多元化投资，市场化运作”的指导思想，原铁道部先后与 31 个省市自治区签订了铁路建设战略合作协议，涉及铁路建设项目 158 个，总投资约 1.4 万亿元。
○ “十五”期间，原铁道部制定了关于推进铁路投融资体制改革的相关政策与措施，明确铁路在改革投资项目审批制度、实行投资主体多元化、鼓励社会投资、重组铁路优良资产上市融资、进一步扩大利用外资等方面的改革思路，确立了铁路投融资体制改革的基本目标。
○ 2004 年 10 月 28 日，中国铁路建设投资公司组建，这是改革铁路建设投资体制、规范原铁道部出资人行为、构建铁路市场化融资平台的一项重大举措。
○ 2005 年 7 月，《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》正式印发，明确提出铁路对国内非公有资本开放的主要领域，包括铁路建设、铁路客货运输、铁路运输装备制造和多元经营领域，为非公有制经济参与铁路建设经营提供了政策依据。
在这一阶段中，虽然投资主体已开始向多元化方向转变，但铁路建设的主体仍是中央政府，转变步伐较慢，地方政府和企业投资很少。
“杭绍台模式”应运而生
长期以来，民营资本在铁路建设中大多充当“配角”，特别是在高铁这样重要的民生基础设施领域，民营资本要想实现控股投资，并无先例可循。
2016 年 1 月 10 日，国家发展改革委向社会发布杭绍台铁路等首批 8 个社会资本投资示范项目，鼓励广大社会资本进入投资领域。上述项目涵盖了高速铁路、城际铁路和地方铁路等，涉及浙江、山东、湖北、重庆等 7 省市，重点是社会资本以合资、独资或政府和社会资本合作（PPP）等方式参与铁路建设及营运，旨在项目公司运营、投融资模式等方面开展积极探索。
杭绍台铁路是民营资本首次在中国铁路投资领域实现控股地位和标志性工程，入选中国“社会资本投资铁路示范项目”名单。
浙江省发展规划研究院副院长汪东认为，杭绍台铁路作为第一个“吃螃蟹”的案例，率先实现了民营资本的控股投资，对于全国铁路投融资体制改革而言，是一场意义深远的破冰之旅，首次打破长期以来我国铁路建设领域约束社会资本投资的“玻璃门”。
杭绍台铁路的发起方为浙江省人民政府，实施机构为浙江省发展规划研究院，社会资本联合体牵头人为浙江复星商业发展有限公司（以下简称“复兴集团”）。2017 年 9 月，杭绍台铁路 PPP项目在浙江省杭州市签约。杭绍台铁路总投资约 449 亿元 项目资本金约占总投资的 30%，其中民营联合体股份占比51%，中国国家铁路集团有限公司股份占比 15%、浙江省政府占比 13.6%、绍兴和台州市政府合计占比 20.4%。而在51% 的民营控股资本中，最大的股东是复星集团，其占比为 55.7%。
对于复星集团来说，这项探索并不容易。复星基础设施产业发展集团董事长温晓东表示：“复星承担着非常大的压力和责任。复星作为民营企业投资轨道交通产业，实际上还在破冰阶段，正在试水，客观地说还没有走到彼岸。”
杭绍台铁路的建设模式为中国铁路投融资模式创新开了个应用好头，此举旨在打通社会资本投资建设铁路的“最后一公里”，对于发挥社会资本投资铁路具有良好的示范带动作用，有助于探索并形成一套可复制推广的成功经验，有利于进一步鼓励和扩大社会资本对铁路的投资，拓宽铁路投融资渠道，完善投资环境，促进铁路事业加快发展。
“通过这一模式，民营资本的市场力量被大大调动起来，实现了‘集中力量办大事’的效果。”浙江省发展改革委党组成员、浙江省发展规划研究院院长周华富说。
沉重的债务和利息支付无疑是仍处于建设高峰期的铁路发展的两座“大山”，铁路投融资体制改革迫在眉睫。
杭绍台铁路作为第一个“吃螃蟹”的案例，率先实现了民营资本的控股投资，对于全国铁路投融资体制改革而言，是一场意义深远的破冰之旅，首次打破长期以来我国铁路建设领域约束社会资本投资的“玻璃门”。
立：中国铁路投融资体制改革迈入新阶段作为“PPP EPC”双模式示范项目，杭绍台铁路在推进过程中遇到了诸多“第一次”并破解了许多难题，起到了“先行先试”的示范作用，其在多个方面的实践经验对于长三角轨交一体化发展和深化我国铁路投融资体制改革等具有重要的积极作用。
杭绍台铁路有限公司董事长方建宏表示，杭绍台铁路为践行交通强国、铁路先行进行了积极的探索与创新。
开创投融资“杭绍台模式”，改革目的初步实现
杭绍台铁路投融资方式在国内是首创，实施中一切都是从头开始，在交易结构、股权设置、土地政策处理、回报机制和风险分担机制等方面进行了大胆的尝试和改革创新，对激发民间投资活力、促进铁路市场开放、改变铁路传统单一投资方式、有效缓解政府债务负担、平抑财政支出意义重大。
杭绍台铁路省、市出资和可行性缺口补助 4∶6分担机制，又使省本级与沿线政府财权和事权划分趋于合理；资本金与银行贷款的 3∶7比例，使得民营企业出资压力相对减轻，与项目银团行的深入合作，有力破解民营控股高铁项目的融资难题，使项目建设资金得到保障，开创了我国铁路投融资改革的“示范模式”。
杭绍台铁路 PPP 项目的另一大创新在于回报机制。在杭绍台铁路中，政府与社会资本双方按风险分担、利益共享的原则，将社会投资人的回报机制明确为“运营收入 可行性研究的缺口补贴”。在实施方案确定的合作边界条件下，可行性缺口补贴金额通过与社会投资人磋商，竞争性确定。同时约定列车开行对数、超额收入分配等回报调整机制。
根据合伙人之一宏润建设公告，该项目运营期前十年，政府方面给予的可行性缺口补贴总额为 68 亿元。
此外，2017 年 9 月 19 日，浙江省发展改革委明确杭绍台铁路项目车票价格实行自主定价，已向国家发展改革委提出诉求，争取获得政策支持，中铁总也表示支持。但具体如何定价，还有待观察。
不过，单纯靠车票盈利的可能性并不大。复星集团也曾在项目开建时表示，“更看重后期的产业运营”。复星集团董事长郭广昌表示，复星的产业布局多元，在物流、健康、地产、商业、互联网等领域都有丰富的可嫁接资源，可以在高铁领域用全产业链优势服务，想象空间非常大。
温晓东也曾表示：“在做高铁投资时，我们会研究高铁线路周边的地区，比较该地区原有的产业特色、市场的承载能力等，并将当地产业的需求度与复星产业匹配，进行另一个层面的投资，通过高铁带动人流，形成高铁与产业间的互动。”
“对于项目未来的具体运营情况，行业内应该满怀期待。”IPG 中国首席经济学家柏文喜表示，“未来市场化运维绩效和合理的收益补偿，在高铁全局严重亏损的状态下能否顺利实现，都是可能要面对的挑战。想克服这些困难，一方面需要各方严守契约和依约行事，另一方面也需要项目运营中能够不断创新和开源节流以提升运营绩效，提高项目市场化运营的生存能力。”
2020 年 4 月 10 日拍摄的杭绍台铁路温岭跨国道 G104 特大桥 ( 摄影 / 新华社黄宗治 )
探索高铁 EPC 建设模式，实现积极的示范作用
杭绍台铁路项目采用 BOOT（建设—拥有—运营—移交）的模式进行项目全生命周期的管理，先由政府授权项目公司负责运作，运营期满后将全部项目资产无偿移交给政府。杭绍台高速铁路由杭绍台铁路有限公司（以下简称“公司”）负责项目的建设和资产经营管理，项目建成后，由公司委托中国铁路上海局集团有限公司代为运营管理。项目合作期限总共 34 年，其中建设期 4 年，运营期 30 年。
杭绍台铁路自 2017 年 12 月 28 日项目 EPC 工程总承包合同签约后，国铁集团和上海局集团公司高度关注并多次进行专题协调，将项目 EPC 模式提升至我国铁路“走出去”战略发展层面，作为相关顶层设计完善的重要参考，并最终明确了各方在 EPC 总承包模式中的定位，充分凝聚了建设合力，为项目顺利推进起到了保障作用。同时项目公司通过委托国铁集团开展初步设计、施工图、变更设计等审查咨询，进一步完善“非控股、非代建”铁路项目的建设程序，为国内高铁 EPC 模式的推广应用起到了积极的示范作用。
周华富坦言，杭绍台铁路的实施、推进过程比想象中要“顺利得多”。“在民营资本参与过程中，杭台高铁的投资控制、进度控制、质量控制等方面都十分规范，为如期开通打下了坚实基础。”
2022年 1月 19日，浙江省人大代表、台州铁路建设投资有限公司总工程师王勇胜在接受专访时表示，项目能顺利推进，一个关键的因素是尊重和兼顾各方的利益诉求，在这个过程中需要不断探索交流、沟通协调，最后达成一个比较良好的合作基础。
比如，通过各方协调努力，杭绍台铁路突破了外电源接入、矿山取土等诸多机制问题。2020 年 6 月，国家发展改革委与 11 个部委联合发文，将外电源接入方面的“杭台经验”写入《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》中，为民营企业投资铁路建设提供资源要素支持。
王勇胜说，正是有浙江省有关部门的大力支持和各级国有企业的积极参与，共同协调解决了项目建设中的诸多难题，形成项目实施的有效合力，也使项目风险得到有效的控制。
在 1400 多个日夜的奋斗中，杭绍台铁路创造了多个高铁建设施工纪录：拥有国内最大跨度的四线高铁双主桁钢桁梁斜拉桥——椒江特大桥、华东地区最长高铁隧道——东茗隧道、国内首个单洞四线超大断面隧道——下北山隧道……
2021 年 2 月 1 日，工人们开始在浙江省铺设杭绍台高速铁路轨道（图片来源 / 新华社）
加大科技创新投入，打造标杆示范工程
杭绍台铁路以打造“精品、智能、绿色”的新时代改革创新的标杆示范工程为目标，进行全方位创新实践。
“用高质量的管理方式，打造高质量的工程，实现高质量的开通，是我们坚持的标准。”王勇胜介绍，项目使用的数字化管理工具、推行的信息扁平化管理方式等都有利于项目质量控制和有序推进，实现既定目标。
在安全质量管理控制上，形成国家铁路局上海铁路监督管理局和国铁集团上海局监督站“双检查”机制，建立了“外部 内部”立体监督体系的新格局；在科技创新上，研制使用国内最大钻深的旋挖钻机，创造了椒江特大桥主墩桩基钻孔深度达 143 米等多项国内高铁施工建设记录；针对国内没有先例的高铁硅藻土地质，投入科研经费，积极组织试验攻关，全力攻克施工难题；在智慧智能铁路建设上，与国铁集团控股的互联网科技公司国铁吉讯合作，探索智慧车站建设方案；在建设期考虑未来探索基于分布式光纤探测和定位技术的安全监测系统应用，对铁路异常进行全天候实时监控和预警，为运行安全提供可靠的监测、监控手段等。
2021 年 8 月 16 日，杭绍台铁路开始静态验收（图片来源 / 央视网视频截图）
【写在最后】
2022 年 1 月 8 日，更名为杭台高铁的原杭绍台铁路正式开通。自此，台州到杭州最快铁路出行时间缩短至 1 小时左右，嵊州、新昌、天台等地结束不通铁路的历史，正式进入浙江省“一小时交通圈”。铁路的运行开通，也为沿线的民众铺下“共富”的轨道。
从蓝图规划到如期通车，四载时光，数万名建设者奋力拼搏，冲破艰难险阻，创造了一项又一项记录，筑成一条共富惠民之路、诗情画意之路、改革破冰之路。
杭绍台铁路大事记
● 2015 年 12 月，杭绍台铁路被国家发展改革委列为社会资本投资铁路示范项目之一。
● 2016 年 12 月 1 日，国家发展改革委批复省发展改革委上报的项目申请报告，并以《关于新建杭州经绍兴至台州铁路核准的批复》（发改基础〔2016〕2516 号）文正式核准杭绍台项目，并要求“浙江省及相关部门、企业抓紧落实建设方案研究、PPP 项目实施方案等工作”。
● 2017 年 9 月 11 日，浙江省政府与复星牵头的民营联合体签署了《杭绍台铁路 PPP 项目投资合同》，股权结构最终确定。
● 2017 年 12 月 28 日上午，杭绍台铁路建设推进大会举行。绍兴东茗隧道、台州椒江特大桥两个重点控制工程即日起进场施工，杭绍台铁路正式进入建设施工阶段。
● 2019 年 4 月 26 日，杭绍台铁路项目《银团贷款合同》签约仪式在杭州举行。杭绍台铁路公司与国开行、工行、农行、建行、进出口行、邮储行 6 家项目银团成员行共同签署杭绍台铁路项目贷款合同，此次贷款规模达 281 亿元，标志着国内首个民资控股高铁 PPP 项目融资的成功落地。
● 2021 年 6 月 22 日，随着最后一对长钢轨平稳落在无砟道床上并铺设到位，民营控股高铁——杭绍台铁路完成全线铺轨贯通。
● 2021 年 8 月 15 日，杭绍台铁路开始静态验收，项目正式进入竣工验收阶段。
● 2021 年 9 月 27 日 10 时，首趟检测列车从绍兴北站发出，途径嵊州新昌站，驶向台州，对线路进行综合检测，杭绍台铁路进入联调联试阶段。
● 2022 年 1 月 8 日，随着两趟首发复兴号列车同时从台州站、嵊州新昌站开出，分别驶向杭州、温岭方向，更名为杭台高铁的原杭绍台铁路正式开通运营。
来源：《交通建设与管理》杂志2022年第二期
