全面发力提升村级治理能力（冯川组强村弱）

小君 2023-04-12 03:13:21 653

全面发力提升村级治理能力（冯川组强村弱）在村民小组的治理功能方面，学者们聚焦于小组在村级利益表达和相关政策执行中“内向家户”和“外向扩展”的功能[3，4]，认为村民小组所具有的组织动员能力、秩序维持能力、利益平衡能力，在为小组内提供基本公共品服务、回应农民“公益性需求”的同时，也要作为村民与村干部之间的沟通中介，配合国家“政策性需求”的实现[5]。即这些研究认为，“公益性需求”与“政策性需求”并不存在冲突矛盾。因此，许多研究都理所当然地得出如下结论，即村民小组有利于国家政策在基层的顺利执行[6]。第一种研究倾向于将村民小组的治理意志视为与行政村的治理意志天然保持一致，认为村民小组治理是对村级治理的有效补充[2]。此类研究具体可细分为三个方面，分别是村民小组的治理功能、村民小组治理能力的形成机制以及村组关系。作为乡村基层治理体系中最基本的治理单元，村民小组在村庄治理实践中的作用不容小觑。自2014年开始，中央一号文件连续几年提出“

全面发力提升村级治理能力（冯川组强村弱）(1)

——基于广西H县农村的实证分析

摘要:作为乡村基层治理体系中最基本的治理单元，村民小组在后税费时代的基层政权建设过程中仍有可能发挥其重要的治理能力和治理潜力。与村民小组在组织关系和权限上隶属行政村、村民自治基本上由行政村决定的“村强组弱”不同，“组强村弱”的乡村基层治理结构意味着村民小组在资源下乡和各种制度建设过程中相较于行政村一级拥有更多的主动性和自主空间，而行政村一级既缺乏足够的文化资源，又缺乏可用的经济资源。在“组强村弱”治理结构之下，村民小组长如何实现村民与村干部的有效联结，将深刻影响村民小组在乡村治理实践中具体功能的发挥。村干部特别是村支书的工作能力，是影响村民小组长与村民、村干部在治理实践中所处关系形态的关键变量，而这种关系形态又直接决定村民小组的村治定位。

关键词:乡村治理；村级治理；村民小组；小组治理；村民自治；村组关系

一、问题的提出

作为乡村基层治理体系中最基本的治理单元，村民小组在村庄治理实践中的作用不容小觑。自2014年开始，中央一号文件连续几年提出“探索村民自治有效实现形式，探索以村民小组为基本单元的自治”的命题。在国家重点实施乡村振兴战略的背景下，如何在乡村治理的实践结构中对村民小组的功能及其治理意义进行较为准确的定位，直接关系到对治理“单元下沉”后治理有效性的评估以及对未来中国农村自治方向的判断^[1]。

村民小组治理背后蕴藏的学术命题，其实是如何在中国的社会土壤上实现村民对村庄公共事务的参与以及在此基础上进行有效治理，简言之，即是“自治有效”如何实现的问题。然而，目前研究村庄自治的学者多将焦点聚集在行政村这一层级，对于村民小组的关注却不多。

大体而言，既有研究中对于村民小组治理的分析和论证，具有两种不同的倾向。

第一种研究倾向于将村民小组的治理意志视为与行政村的治理意志天然保持一致，认为村民小组治理是对村级治理的有效补充^[2]。此类研究具体可细分为三个方面，分别是村民小组的治理功能、村民小组治理能力的形成机制以及村组关系。

在村民小组的治理功能方面，学者们聚焦于小组在村级利益表达和相关政策执行中“内向家户”和“外向扩展”的功能^[3，4]，认为村民小组所具有的组织动员能力、秩序维持能力、利益平衡能力，在为小组内提供基本公共品服务、回应农民“公益性需求”的同时，也要作为村民与村干部之间的沟通中介，配合国家“政策性需求”的实现^[5]。即这些研究认为，“公益性需求”与“政策性需求”并不存在冲突矛盾。因此，许多研究都理所当然地得出如下结论，即村民小组有利于国家政策在基层的顺利执行^[6]。

在村民小组治理能力的形成机制方面，学者们围绕治理过程中的治理主体、治理资源、治理动力和治理合法性进行了讨论。其中，包括熟人关系网络、村规民约和乡土信任在内的“乡村社会资本”受到了较多关注^[7]。相关研究认为，村民小组治理的这些“社会植被”为村民小组治理能力的形成提供了根基，使村民小组能够实现善治，最为关键的原因还在于治理主体的政治性问题。在为数不多的专门以村民小组治理为对象的研究中，作为治理主体的村民小组长一直具有一定的政治身份，甚至会以一名干部的标准要求自己^[5]。在此情况下，村民小组的治理意志自然会与行政村的治理意志保持一致。

在村组关系方面，相关研究中所透露出的“村强组弱”治理格局基本成为被默认的底层结构。有学者认为，2018年修改的《村民委员会组织法》第3条第3款规定“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”，故而，村民小组在组织关系和权限上隶属于村委会，村民自治的许多活动都由村委会决定，村民小组只是村委会的基础单元和政策实施者，很难发挥决定作用和自治功能，必然处于被动甚至被忽视的地位^[8]。诸如湖北省取消村民小组长、合村并组的做法，更是强化了行政村作为村级治理单元的集权化、行政化，使村民小组制度被悬置，小组治理被行政村层级的治理所吸收，村民小组不再是相对自主的治理单位^[9]。

第二种研究倾向于将村民小组治理视为自治“单元下沉”后的一种达成状态，认为自治“单元下沉”作为近年来基层治理改革的总体走向，是实现治理有效的重要条件。自治“单元下沉”的逻辑起点，是改革开放后实施的以村民委员会为自治组织的自治制度，该制度的运行依托“行政村—村民小组”这一单元体系，而行政村是自治的基本单元^[10]。以此为前提，伴随着后税费时代国家治理的转型，各地结合本地实际推动自治落地，以村民小组为基本单位拓展村民自治的实践形态，积极培育村民小组的治理能力。比如，广东省蕉岭县在村民小组设立村民理事会，依托村民小组使章程规则上墙、入户；广东省云浮市“组为基础，三级联动”的探索实践，保障国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”在村级^[11]；广东省清远市的“村民自治下沉”改革创新也是通过将村委会治理职能下移到村民小组或自然村一级，来提升村民小组的自治能力^[12]。此外，四川崇州的“村民议事会”、湖北秭归的“两长八员”等^[13]，同样也是遵循借由“微自治”^[14]强化“村民小组”自治功能的总体思路。

然而，广西壮族自治区部分农村地区的村民小组的实践经验，却表现出与上述既有研究不同的运行特点。首先，广西部分农村地区的村组关系是明显的“组强村弱”，村民小组并没有表现出被行政村吸收的迹象。其次，村民小组的治理意志可能与代表乡镇行政意志的行政村治理意志相冲突，强大的村民小组自治能力恰恰有可能成为国家政策执行的阻碍力量，其中村民小组长与村干部的关系成为一个关键变量。最后，与行政推动的自治“单元下沉”逻辑不同，广西部分农村地区的自治单元长久以来都是村民小组一级，村民小组具有高度的自主行动能力。因此，广西部分农村地区治理面临的主要课题不是自治单元如何“下沉”，而是国家治理意志如何进入村庄社会。

广西农村的经验表明，对于基层治理有效性和国家政策在基层的执行而言，单纯强调强化“微自治”能力本身，未必有利于国家政策的落地。关于村民小组的研究亟待在“组强村弱”的治理情境下，重新思考村民小组如何联结村民、村级组织与国家的问题，进一步深化理解以村民小组为单位的自治与行政村层级的治理状态、国家政策在基层的执行之间究竟处于何种关系的问题。

为了研究的展开，笔者于2021年4月对广西北海市H县农村就村民小组治理问题进行了为期20天的驻村调研。本文基于广西农村“组强村弱”的治理结构形态，在已有研究的基础上重新分析村民小组的村治定位，以期能推进学界对于以村民小组为单位的自治形态的学理认知。

二、“组强村弱”治理结构的形成机制

村组关系，即行政村与村民小组的关系，直接决定了乡村基层治理中发挥主导作用的治理层级。与村民小组在组织关系和权限上隶属行政村、村民自治基本由行政村决定的“村强组弱”不同，“组强村弱”的乡村基层治理结构，意味着村民小组一级成为最基本的治理单元，在资源下乡和各种制度建设过程中，相较于行政村一级拥有更多主动性和自主权。

具体而言，“组强村弱”的治理结构在乡村基层治理实践中主要表现在三个方面：其一，在乡村社会的公共品供给方面，村民小组成为联结农民基本需求与公共资源输入的中介，村民小组而非行政村一级成为农村公共品供给的基本单元；其二，在农民公共利益的表达方面，村民小组长成为协调、整合村民与村干部以及村民内部利益诉求的中介，村民小组长而非村干部成为组织村民议事、统筹村民意见的基本主体；其三，在国家政策的执行方面，村民小组成为融通村民公益性需求与国家政策性需求的中介，村民小组而非行政村成为将国家政策进行在地化转换的重要治理层级。

当然，“组强村弱”治理结构的形成受到一定条件限制。笔者在广西H县农村调研发现，治理规模的形塑、文化资源的凝聚和经济资源的撬动这三个维度，共同构成“组强村弱”治理结构的形成机制。

（一）治理规模的形塑

周雪光认为，“国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷”^[15]，国家需要解决的一个重要问题是如何实现治理规模与成本负荷的平衡。而正如邓大才等学者所分析的，治理规模又直接影响治理单元的确定，关乎社会关系能否有效理顺^[16]。治理规模与治理结构的运行样态具有重要关联性。

在乡村基层治理实践中，治理规模取决于村庄的物理空间和人口规模。一般而言，行政村一级的治理人口越少、治理面积越小和连片聚居性特征越明显，则治理规模越小。较小的治理规模，意味着在“行政村—自然村—村民小组”三级治理结构中，自然村的社会边界与村民小组的社会边界往往发生重合，各治理层级在治理事务方面没有明显的区分界限，以至于自然村和村民小组事务极易被行政村所统筹、吸纳。在这种情况下，行政村通常成为基层治理的基本单元，大量宗族之间的公共事务也能在国家形态下的“行政村单元”中得到有效治理^[17]。

反之，行政村一级的治理人口越多、治理面积越大和“大分散、小聚居”的特征越明显，则治理规模越大。为了达成治理规模与成本负荷的平衡，较大的治理规模在治理实践中通常意味着基本治理单元的进一步拆分，因为拆分后所形成的较小基本治理单元更有助于社会的自我治理，使国家只需投入较少的资源便可获得较好的治理效果。此外，较大的治理规模导致“行政村—自然村—村民小组”三级治理结构中的每个层级都将面对不同的治理事务，各治理层级之间层次更加分明、区分界限更加明确。因此，较大的治理规模使得村民小组也更有必要成为一个具有自主行动空间的基本治理实体。

广西H县农村普遍具有治理规模较大的特点。以笔者调查的LB行政村为例，该村的村域面积为12平方千米，有18个自然村、25个村民小组，人口4450人左右。从人口规模上看，相较于全国大部分行政村而言，LB行政村属于人口大村，而这样的人口大村在H县并不少。从地域空间上看，H县不少农村都表现出“大分散、小聚居”的特征。比如，在LB行政村内，最远的自然村JW村离村委会所在地直线距离有8千米左右。这些自然村没有单独的自然村长，每个自然村基本上以一个没有分房支的姓氏为主。自然村一般都由空间界限分明的2～3个村民小组所构成，每个村民小组就是一个聚居单元，村民小组之间相距2千米以上。由于治理规模较大，各村民小组在资源禀赋上存在差异，政策在行政村内部就无法做到统一的在地化转换。因此，与行政村一级相比，村民小组治理的有效性能否得以发挥，更直接关系到国家治理和政策落实能否打通“最后一公里”。

（二）文化资源的凝聚

基层治理中的文化资源，主要是通过形塑个体对社会的认同感，将社会中的个体凝聚和组织起来，进而达成集体行动。在村庄内部，“行政村—自然村—村民小组”三级治理结构也同样构成社会的三个层级。只有拥有文化资源的社会层级，才具备凝聚和组织个体在相应社会层级达成集体行动的能力。

在广西H县农村的调研发现，行政村一级在社会层面缺乏相应的文化资源，而在自然村内部能够起到凝聚和组织作用的文化资源主要包括“祖宗祠堂”和“社皇坛”。“祖宗祠堂”演化自祖传老屋的正厅。“祖宗祠堂”的门口设有“门官土地之神位”，厅内正前方悬挂诸如“余庆堂”之类祠堂堂号的匾额，下设家神牌位。“祖宗祠堂”祭拜仪式虽有族长操持，但族长也仅仅在仪式上发挥主持调度的作用，在仪式之外并不具有权威性日常治理者的权力。“社皇”是当地的土地神“本坊里社大王”，而“社皇坛”则为合抱式露天石碑建筑，一般位于村民小组聚居地的入口处。“社皇坛”的分布不以姓氏为单位，而是以村民小组为单位。也就是说，“社皇”是村民小组地缘认同的象征。起初每个自然村只有一个“社皇坛”，但由于自然村内各村民小组相距太远，各村民小组逐渐修建起属于本村民小组的“社皇坛”，并将其定位为自然村“社皇坛”的分支。各村民小组每年祭拜“社皇”的次数从2～4次不等，每次祭拜由村民小组长组织，每家出一人祭拜。与操持“祖宗祠堂”祭拜仪式的族长相比，操持“社皇”祭拜仪式的村民小组长则能将其治理权力延续至村民小组的日常治理中去。相较于血缘认同，地缘认同与治理权威之间更能相互强化、延伸。

不论是红白事，还是建房入伙，村民都一定是先拜“社皇”，再拜祖宗祠堂。从村民祭拜仪式的先后顺序可以看出，在村民的认同观念中，属于村民小组社会层级的地缘认同要优先于属于自然村社会层级的血缘认同，因为“社皇坛”具有超越“祖宗祠堂”的凝聚力。“社皇坛”的存在，使村民小组社会内部建立起超越血缘联结的地缘认同，进而又使村民小组的地缘认同构成了当地村民的底层心理结构。以“社皇”祭祀为基础，红白事等传统文化现象进一步催化村民小组成为一个完整的人情互助单位，维持并加深了村民对于村民小组的地缘认同。

（三）经济资源的撬动

如果说文化资源的凝聚构成“组强村弱”治理结构的上层建筑，那么，其经济基础则在于村民小组是一个作为独立核算单位的经济实体。

作为一个由几十户村民构成的小规模聚居群体，H县农村的村民小组拥有独立的集体经济，而村民小组的集体土地也构成一个独立的产权单元。1982年曾有文件规定，H县村民小组在把所有土地承包给农户的同时，提留20%土地作为村民小组的机动地。于是，提留了机动地的村民小组就拥有了可自行调配的集体经济资源。当然，在有集体经济资源的村民小组之间，集体经济的实力也各不相同。比如，在LB行政村，村民小组的集体经济基本来源于村民小组所有的土地和鱼塘。其中，JX村民小组将一些鱼塘填平后做仓库，收取高额租金，因此集体经济最多时每年有10多万元。而且，JX村民小组的村民每人每年都可领取分红1000元，此外，小组内的水利建设、村道扩宽、卫生费、三八妇女节的福利等，也都从集体经济中列支。相比之下，JD村民小组将10几亩集体旱地外包种果树，每亩租金600元，每年只能获得6000～7000元的集体收入。但无论如何，由村民小组一级自主支配的经济资源，是村民小组避免治理虚化的关键因素。

与村民小组相比，H县的行政村却几乎没有能够自主支配的经济资源。虽然少量的土地和山林名义上属于行政村集体所有，但却被村民转租，“村委会没办法插手管他们”。因此，行政村的集体收入只有依靠出租村委会大楼的门面房租金，或者入股企业或农贸市场取得的分红收益。比如，LB行政村的集体收入，一是自村委会大楼的3间平房租金分别为每年3800元、2500元、5000元；二是将县政府通过项目转移支付的一部分资金入股工商资本，每年获得8%的分红。据推算，LB行政村一年的集体经济收入平均只有1.8万元。

行政村一级的集体经济不但薄弱，更关键的是其来源和使用基本都不在村民生产生活的感知范围内，因此，村民觉得行政村一级的集体经济与自己无关。目前，H县的行政村都挂上了“公共行政服务中心”的牌子，但仅负责村民低保、建房等事项的审核，并没有太多支配权力和有效调控的手段。

综上所述，相较于村民小组与村民之间所形成的利益与认同的共同体关系，行政村这一级的治理单元既缺乏足够的文化资源，又缺乏可用的经济资源。在较大的治理规模之下，乡村基层必然形成“组强村弱”的治理结构。

三、“组强村弱”结构下村民小组的村治定位

基层治理的实践效果通常与治理主体的特征、能力密切相关。村民小组的治理主体是村民小组长，村民小组长既不是正式科层体系中的国家干部，也不是村民自治体系中的村干部，然而在“组强村弱”的治理结构中，村民小组长却直接引导着村民小组的治理方式和治理走向。

在H县农村，村民小组长一年只能获得120元的补贴，也就是说每个月只能获取10元的补贴收入。在普通农业型村庄，没有人愿意当村民小组长。事实上，早在税费时代，村民小组长可以从农民上交的公粮和“三提五统”中获得灰色收入，因此，村民中不乏想当小组长者。进入后税费时代，粮食直补、征地款等都直接打到村民个人的账户上，村民小组长的灰色收入空间不断萎缩。加上打工经济的兴起，外出打工能够获得更多收入，相较于村民小组长的微薄补贴，无人愿意当村民小组长已成为一种普遍现象。村民小组长都是由小组内村民选举产生。一些村小组开会选村民小组长，连选了三四个村民，都不肯担任村民小组长。在这种情况下，有的村支书会亲自去求被选出的村民不要再推脱，并答应他每年以组长会议补贴的方式再追加一些报酬。在有集体经济的村民小组，这样的追加报酬每年约600元，同时还可得到1亩退任后需转交给下一任的土地耕种权。即便如此，当小组长的物质激励对于一般的中青年村民而言仍然没有多大吸引力。一些村民只是看在村支书的面子上才答应当村民小组长。

总而言之，村民小组长具有三个主要特征：一是由小组内村民选举产生，二是在村干部面子的作用下才最终产生的，三是并不从行政村和上级政府拿工资，补贴十分微薄。这些都使得村民小组长与村民、村干部的关系处于十分微妙的状态之中。因此，村民小组将在“组强村弱”结构下的乡村治理实践中具体发挥怎样的功能，关键在于村民小组长如何实现村民与村干部的有效联结。

（一）治理主体与村民小组的互动关系

虽然从治理资源的角度来看，村民小组普遍比行政村一级占有更多文化资源和经济资源优势，但村民小组和行政村在村庄治理实践中究竟表现出怎样的互动关系，还需考察村民小组长与村干部、村民的具体互动形态，因为基于治理资源而形成的“组强村弱”的治理结构，未必造成村民小组的“封建化”以及村民小组与国家政策执行的对抗。

笔者在H县农村调研发现，由于村民小组长与村民、村干部在互动中处于不同的关系形态之中，村民小组的治理样态大概可以分为以下三类。

1.无为而治的村民小组治理

担任村民小组长的村民，与普通村民一样，同样可以农忙时务农、农闲时外出打零工，因此，对村务并无太高积极性。在面对乡镇征地这样的工作时，村民小组长不接受乡镇干部和村干部的宴请，既不主动动员村民配合政府征地，也不代表部分村民对抗乡镇干部和村干部，只是在2/3的组内村民都表示支持征地的情况下，才配合工作在征地协议上签字。

这种做法，既能使村民小组长免遭村民对于“小组长卖地”的怀疑和指责，又能避免将村民小组直接置于政策执行的对立面。在一些乡镇干部看来，这样的村民小组长“能力一般”，“既没能力又没担当”，完全帮不上忙。其实，这些村民小组长对于村民小组内的家庭社会关系、对征地工作的态度知之甚详，他们知道小组内哪些村民会支持、哪些村民不会支持。表面上，村民小组长的无为而治增加了乡镇干部、村干部对接村民的思想沟通成本，但实际上如果能够善于从村民小组长那里获取相关信息，无疑可以帮助乡镇干部和村干部最大限度地减少与村民的交涉、谈判成本。

2.代理行政村事务的村民小组治理

在村民小组长作为村干部“代理人”的关系形态中，村干部至少暂时调动起了村民小组长协助村务和执行政策的积极性。在村民担任小组长几乎毫无退出成本的情况下，村干部特别是村支书必须具有强大的心理势能和人格魅力，才能维系住村民小组长的代理人角色。一些村支书确实想将村民小组长培养成为自己的代理人，把一些需要配合政策执行、做群众工作的事务交给村民小组长去完成。如果村支书的把控力不强，村民小组长一旦遇到“不讲理”的村民，就会觉得自己“出力不讨好”，进而以“说服不了”为由“打退堂鼓不干了”。在这样的村庄，村民小组长的上任、退任就表现出极强的随意性，给村民小组治理带来极大的不稳定性。

其实，除了一些村民小组长本身就是村委会的成员或从村委会退任、老干部等情况之外，村支书的工作热情和村民小组长的小组认同是激活村民小组长工作积极性的关键。比如，2013年广西壮族自治区政府提出要清洁村庄环境，但市、县以下政府对此并不重视。而LB村的村支书将自治区政府的号召转化为展现自己治理能力和工作能力的机会。面对村庄内“死鸡死鸭路边水塘随便丢、买菜的塑料袋随便丢”的脏乱差境况，村支书决心首先从他居住的村民小组开始整治环境卫生。他做的第一件事，就是做通该村民小组长的思想工作，向其展现自己的坚定意志和工作思路。村支书用自己一心为公、饱满昂扬的工作激情，感染了村民小组长的情绪。随着工作的推进，村民小组的工作成效逐渐显现，并引起了镇政府和县政府的注意，而政府的入村调研更增强了村民小组长的责任心和自豪感，因此努力配合村干部发动党员和群众参与环境整治工作。此后，村支书的环境整治工作在该村民小组的示范作用下，辐射到更多村民小组，带动起更多村民小组长的工作积极性。在村民小组长积极性已被激活、威信已树立的前提下，村支书偶尔对村民小组长施以强控制手段，比如“拍桌子说要免掉认为扩宽村道没有必要的组长”“订立规矩规定组长开会不能接电话、不能抽烟”等。村支书的这种强控制，不仅没有导致无人愿当村民小组长的后果，反而增强了村民小组长对于村民的凝聚力。此后，无论是扩路占地还是修建球场占地，只要遇到村民反对甚至反抗的情况，村民小组长都会配合村支书上门向村民讲清利害关系，用夜晚开群众大会等方式推进工作。在工作过程中，村民小组长难免遭到不理解政策的村民的责骂，但在村支书的安抚、说服和人格感染下，村民小组长最终也能做通这些村民的思想工作。

3.代表村民意志的村民小组治理

作为村民小组“当家人”的村民小组长，他们特别看重自己的“民选”身份，工作中很注重对村民小组内的每一个村民负责，维持自己在村民小组内的群众基础。比如，当笔者在调研中问及“如何当好一个村民小组长”时，此类村民小组长通常表示“没有私心，赢得小组内村民对自己的信任”非常重要。在治理实践中，这些村民小组长会详细记录每一项工作，并公开小组的资金和资产；外包村民小组的集体土地也会开会公开招标，自己仅仅主持会议，而将选择权交给组内村民。

至于是否配合村干部和乡镇执行政策，这类村民小组长会完全基于是否有利于本小组村民的判断而做出选择。当小组长认为政策与本小组的利益相契合时，哪怕牺牲自己个人的利益，小组长都会配合政策执行。通常，这样的小组长都是村民小组内的经济能人，能够承担一定的经济损失。比如，道路扩宽需要拆除院落围墙，一名在外跑货运的村民小组长就主动带头拆除自家围墙，甚至因拆围墙而砸死了自家的牛，事后也不要求补偿。小组长的这种牺牲个人利益的行为，对小组内村民起到了极大的带动作用。

而当小组长认为政策有可能会损害村民利益时，就会代表组内村民拒绝配合政策执行。在这种情况下，“村民听小组长的，不听村干部的”。总之，如果村民小组长不配合工作，政府的政策就很难推进。因此，只有将补偿方案、土地用途等政策解释清楚，解决了村民的难点问题，通过反复协商沟通消除了村民小组长的疑虑，再由村民小组长召开组内的村民代表大会，政府的政策才能继续向前推进。

（二）村民小组村治定位的关键影响因素

以上分析了村民小组长与村民、村干部的三类关系形态及其相应的村民小组治理样态。归根结底，决定村民小组村治定位的关键因素，在于村民小组长与村民、村干部在治理实践中所处的关系形态。而村民小组长与村民、村干部在治理实践中所处的关系形态，又主要取决于村干部特别是村支书的工作能力。毕竟，村民小组也是一个基本的议事决策单元，村民小组能否承接行政村的治理事务，就要看村支书是否善于建构个人权威，并在幕后推动和引导村民小组长，通过小组内的协商民主解决行政村作为上传下达“枢纽”的“最后一公里”问题。

不可否认，村干部也表现出两面性。一方面，村干部受到来自乡镇的行政控制，要与乡镇保持一致。其中，村支书由乡镇党委任免自不必说；村主任虽由村民选出，乡镇不能任免，但如果村主任工作不积极、态度傲慢，乡镇可以不提名，并通过审核环节控制村民的选举结果。另一方面，村庄的宗族底色，又使村干部在内心追求一种被村民尊重的感觉。有村支书告诉笔者，“下村的时候，村民叫我，让我吃水果，我很舒服、很开心”（WBC20210426）。有村支书说，“我们并不把自己当成官，村干部根本就不是官”（FDM20210429），“如果不把工作做好，拿这么一点工资，还没有村民多，村民根本看不起你”（WK20210425）。乡镇干部则如此评论当地村干部的心态：“村一级干部的荣誉感比乡镇干部更强”（HLF20210430），尤其是村支书就相当于是“村里的皇帝”（WTF20210429）。

然而，要在与乡镇保持一致的同时还获得村民的尊重绝非易事。有能力的村干部会将村庄“变成一个大课堂”，通过不定期召开群众大会的方式“让村干部做老师”。通过解读政策，将政策转换为村民能够接受的话语，村干部完成了抽象国家意志的具体化和在地化。一旦村民理解并接受了政策，村干部就实现了政策意志与村民意志的对接，于是在与乡镇保持一致的同时仍然获得村民包括村民小组长的尊重。在此情况下，乡镇政府、村干部、村民小组长和村民就能够形成治理合力。

不过，群众工作和群众观念的转变是需要时间的。如果村干部从乡镇政府承接的行政性事务过多，在时间紧、任务重、待遇低的条件下，政策执行往往就成为粗暴推动。一旦村干部没有时间反思政策执行的必要性，没有因地制宜地实现政策的在地化转换，单纯变成了麻木的政策执行机器，那么，干群之间的张力就在所难免，极易导致政策的“悬浮化”。在此情况下，村民小组治理或表现出无为而治的状态，或成为组内村民意志的表达平台，村民小组治理的方式和效果就不一定符合乡镇政府和行政村的期待。

四、结论与讨论

作为乡村基层治理体系中最基本的治理单元，村民小组在后税费时代的基层政权建设过程中仍有可能发挥其重要治理能力和治理潜力。近年来有越来越多的研究者开始关注村民小组作为最基本治理单元所具有的内在价值，认为村民小组是“小微治理”最为恰当的组织载体，因其具备及时回应难以纳入科层行政治理体系的琐碎事务的治理能力，从而起到降低正式制度运行成本、提升基层治理和国家治理整体效能的作用。

然而，本研究通过对广西H县农村的调研发现，村民小组未必一定能够起到推动国家政策在基层顺利执行的作用，村民小组的治理意志也并非理所当然地与行政村的治理意志保持一致，因此，自治“单元下沉”的逻辑未必自然带来国家治理绩效的提升。这是因为，既有研究对村民小组的村治定位通常以“村强组弱”的治理结构为逻辑前提，而H县的乡村基层治理却呈现出“组强村弱”的治理结构。因此，村民小组在乡村基层治理中的定位，需要被纳入到较为复杂的村组关系中重新加以审视。

在“组强村弱”的治理结构之下，村民小组长虽然既非正式科层体系中的国家干部、也非村民自治体系中的村干部，却能够直接引导村民小组的治理方式和治理走向。村民小组长如何实现村民与村干部的有效联结，将深刻影响村民小组在乡村治理实践中具体功能的发挥。本研究分析了H县农村的治理实践经验，认为村干部特别是村支书的工作能力，是影响村民小组长与村民、村干部在治理实践中所处关系形态的关键，而村民小组长与村民、村干部在治理实践中所处的关系形态，又直接决定着村民小组的村治定位。

那么，“组强村弱”治理结构何以形成？其实现机制值得进一步讨论。根据对广西H县农村的分析，治理规模并非“组强村弱”治理结构形成的充分条件。换言之，行政村一级的治理人口越多、治理面积越大、“大分散、小聚居”的特征越明显，并不意味着村民小组就必然是一个实体性的基本治理单元。笔者在贵州山区农村调研发现，村民小组一级的整合更多是基于小组内村民举办丧葬仪式的刚性互助需求，此类村庄公共性的形成基础可概括为“功能性整合”。从村庄公共性的层面上看，村民小组在日常生活中表现出较强的公共性。村庄公共性能够抑制村民成为钉子户，因为成为钉子户就意味着自外于村庄内生的互助系统，其结局指向社会性死亡，而单家独户在村庄内是难以生活的。但是，村民小组内基于特殊主义的“功能性整合”，无法转化为集体行动能力，村民小组内的社会性权威发育不足，以致于社会结构呈现出扁平形态。村民小组虽是基本互助单元，但并非是一个具有自治能力的议事决策单元。因此，在集体行动的动员引导方面，村民更多依赖于“自上而下”的资源输入和行政动员，村民小组长仅仅发挥了一个集结者的作用，而无法作为社会性精英承接和转化“自上而下”的政策意志。生活层面公共性强而治理层面公共性和自治性“双弱”的特征，使得村民小组并没有成为一个有效的治理实体。国家政策意志对于村庄内部虽然能够长驱直入，但国家政策毕竟是原则性的、抽象的，需要对其进行在地化转换。行政村一级的治理人口越多、治理面积越大、“大分散、小聚居”的特征越明显，村干部就越需要在村民小组一级寻找治理抓手。而村民小组内社会性权威的缺失，往往造成国家政策在村民小组内部的“硬着陆”。

相比之下，广西H县农村的村庄公共性基础可以概括为“价值性整合”。在典型的宗族性村庄中，基于血缘的伦理性整合表现更为突出，宗族长老一般在整合中发挥重要作用，而村民个体间的互助合作也容易达成。在面对“自上而下”的国家权力和政策意志时，村民或反抗或积极配合，完全取决于党委政府是否能够将宗族力量转化为治理力量。不同于典型的宗族性村庄，在广西H县农村，村民对于小组的地缘认同优先于血缘认同。基于“社皇”祭拜仪式的宗族社会关系，润滑了村民小组内部的人际关系，同时也强化了他们的集体感知。祭拜仪式在很大程度上接近自发运作状态，结构性地赋予了作为仪式操持者的村民小组长以社会性权威的地位。换言之，村民小组内部具有基于地缘认同的强公共性和强自治性，而村民小组长的社会性权威具有明显的结构性特征，而非决定于其个人特征和个体性关系的积累。因此，作为村民小组治理实体“领头人”，村民小组长的行为将影响乡镇政府、村干部与村民之间所发生的具体治理实践活动。

总而言之，在村民小组作为一个治理实体而存在的农村，政策在向下传导的过程中，还会遇到村民小组与行政村一级之间的阻隔，使村组关系成为决定国家规则和政策目标是否完成在地化转换、国家层面的政策能否完成社会化的关键节点。如何利用村民小组一级的底层心理结构，既是小组治理的困境和难点，也可以成为村庄治理的创新点和突破点。既有研究更多关注行政村一级的村干部如何平衡代理人与当家人角色之间的张力、承接和转化“自上而下”的国家政策，而本文对广西H县村民小组治理的分析表明，行政村一级并非国家规则在地化的终点，小组治理实践形态的复杂性及其影响因素值得进一步关注。

参考文献

[1]陈明.村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”[J].探索与争鸣，2014（12）：107.

[2]王德福.政策性与公益性：中部农村的双层治理结构与逻辑[J].青年研究，2011（4）：56.

[3]程同顺，赵一玮.村民自治体系中的村民小组研究[J].晋阳学刊，2010（2）：32.

[4]刘义强，胡军.村与户的空间联结与村庄治理：以村民组长为主体的分析——鄂东南樟村的个案研究[J].求实，2015（10）：81.

[5]李永萍，慈勤英.村民小组：乡村治理的最小单元[J].武汉大学学报（人文科学版），2017（5）：72.

[6]李华胤.乡村振兴视野下的单元有效与自治有效：历史变迁与当代选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（3）：55.

[7]包先康，朱士群.乡村社会资本：村民小组治理的“社会植被”[J].人文杂志，2009（2）：172.

[8]张清.基层自治制度的理论阐述与路径选择[J].法律科学，2020（2）：45.

[9]田孟.“合村并组”的政治逻辑与治理困境[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019（3）：107.

[10]张明进.乡村振兴背景下村民自治的现实困境与化解对策[J].南方论刊，2019（11）：71.

[11]徐勇，周青年.“组为基础，三级联动”：村民自治运行的长效机制——广东省云浮市探索的背景与价值[J].河北学刊，2011（5）：96.