围海填海最新消息（最严围填海管控措施背后）

围海填海最新消息（最严围填海管控措施背后）在此之前，他的人生令人艳羡。李安瑞是福建省宁德市蕉城区漳湾镇增坂村村民，自80年代围垦养殖以来，他一步步成为福建省宁德市的“养蛏大王”，先后担任宁德市蕉城区的人大代表、政协委员，还曾被表彰为福建省优秀共产党员、十大民营企业家。如今，65岁的他需要服用安定药物才可入睡。每天晚上10点，他服下两种不同的药物，打开手机里的喜马拉雅app，将时间设置为90分钟，听高晓松、马未都或者百家讲坛助眠。福建宁德靠山临海，腹地狭长。因土地资源稀缺，这座滨海城郭的发展一直依赖于向海要地。如今，国家已出台最严围填海管控措施，这片区域归于平静，被改变的是曾经身处风波之中的人。工业化进程无可逆转，生态账、经济账、民意账之间，旷日持久的博弈里，没有胜利者。1年多的牢狱生活改变了李安瑞周遭的一切。

记者 | 王学琛 翟星理

编辑 | 刘海川

三都澳，这个中国1.84万公里黄金海岸线中点之处，因独特的海湖环境和广袤的湿地，蕴藏着大片滩涂。这片潮浸地带曾是居民的生计所靠，也因规划定位的变化成为博弈来源。

从1980年代当地政府鼓励围垦养殖，到2000年之后工业发展的大面积填海，几十年间，几经波折的宁德滩涂之争，背后交织着人地矛盾、传统养殖与现代工业的博弈，环境与人的选择，发展理念的碰撞和交锋。

福建宁德靠山临海，腹地狭长。因土地资源稀缺，这座滨海城郭的发展一直依赖于向海要地。如今，国家已出台最严围填海管控措施，这片区域归于平静，被改变的是曾经身处风波之中的人。

工业化进程无可逆转，生态账、经济账、民意账之间，旷日持久的博弈里，没有胜利者。

风波

1年多的牢狱生活改变了李安瑞周遭的一切。

如今，65岁的他需要服用安定药物才可入睡。每天晚上10点，他服下两种不同的药物，打开手机里的喜马拉雅app，将时间设置为90分钟，听高晓松、马未都或者百家讲坛助眠。

在此之前，他的人生令人艳羡。李安瑞是福建省宁德市蕉城区漳湾镇增坂村村民，自80年代围垦养殖以来，他一步步成为福建省宁德市的“养蛏大王”，先后担任宁德市蕉城区的人大代表、政协委员，还曾被表彰为福建省优秀共产党员、十大民营企业家。

直到2016年5月13日，那个李安瑞不会忘记的下午。增坂村第6队和第20队的村民聚集在养殖塘周边，不断喷涌的吹沙筒正在作业，几十个人陆续跳进海中，水没过腰身，有人不慎滑倒，风声夹杂着呼喊声。

后来，他们中有人形容“跳海”是被逼无奈之举，为了保卫当地人称为的7、9号养殖塘，共计250多亩。

增坂村位于福建省宁德市蕉城区东部，原来是半岛上临海的渔村，有3700人口，主要为李姓。靠海吃海，宁德沿海一带多滩涂，海产品养殖是村民收入来源之一，养殖海蛏是增坂村村民多年的生计所靠。

风波源于2015年。宁德（漳湾）临港工业区冶金产业园A区、B区填海造地工程由宁德市发改委批准建设，其中涉及到福建省宁德市蕉城区增坂村的7、9号养殖塘，属于增坂村两个村民小组的250多亩海域被收储。

2016年5月13日，施工队对增坂村诉争的250多亩海域实施吹砂填海作业。李安瑞的三子李旭东称，事发时，7、9号养殖塘中还养殖着尚未收获的海蛏。李安瑞率先跳入吹砂池阻止施工。

在这之后，养殖塘如期被填。 12名村民被警方带走，8人免于起诉，包括李安瑞与其子李旭东在内的4人因聚众扰乱社会秩序获刑。

直至2017年6月30日，李氏父子被取保候审。李安瑞在看守所待了1年零22天。

向海要地

2010年后，作家李师江从北京回到宁德写作，创作一部关于家乡的小说。这座滨海城市位于福建省东北部，靠山临海，腹地狭长。这里地貌类型多样，以山地为主，丘陵次之，而平原与滩涂面积稀少。因土地稀缺，向海要地成为宁德发展难以避免的道路。

“我们现在的位置此前也都是滩涂。”在宁德市蕉城区一处茶馆，李师江指着脚下这片土地：“它的自然环境实在太独特了，高山入海，山海之间几乎没有缓冲地带，没有一点平地。”

围海造地塑造了宁德市区现在的面貌。据《宁德地方志》记载，早在唐代，就有广东商人在东湖围垦，那时虽围垦未成，却从此留下东湖塘之名。建国之后，东湖围垦轰轰烈烈。从1958年到1960年底，宁德举全县之力围垦东湖塘，挖沟、引水、排碱、洗土等造田工作马不停蹄，硬生生地在滩涂之上造出了万亩耕地。

1976年，西坡塘围垦工程上马。当时的西坡塘位于市区东北二十公里，东邻漳湾留屿，西至104国道，南毗增坂村，北临七都港。这次围垦的耕地面积是1.23万亩，西坡塘变成宁德的粮仓。

厦门大学环境与生态学院一位教授告诉界面新闻，建国后，东部沿海地区出现过数次大规模围垦、填海造地的浪潮。上世纪60年代中期至70年代，沿海省份纷纷围垦近海滩涂以增加农业用地，形式上以顺岸围割为主。1980年代中后期到1990年代初，又出现了滩涂围垦养殖热。

那是李安瑞引以为豪的时期。1990年代，福建省出台《福建省沿海滩涂围垦办法》，鼓励单位和个人围垦滩涂，遵循“谁投资、谁受益”的原则。1985年，李安瑞成为蕉城区第一个开发荒滩的人，带领增坂村村民先后围垦出两个面积分别为20亩、60亩的养殖塘。“那时候的围垦还没有机器作业，都是人力完成，围起来默认土地。”

1992年宁德市漳湾镇政府向宁德市水利电力局提交的《关于漳湾镇增坂大塘围垦工程要求国家补助款的报告》（宁漳[93]033号）中曾提及；“一方面人多地少，群众吃粮难；另一方面相当面积可资开垦浅海荒滩，由于资金缺乏、无法围垦，长期抛荒，造成土地资源浪费……经镇党委、政府研究，决定围垦漳湾镇增坂大塘，扩大耕地面积，以缓解群众吃粮难的矛盾……围垦面积1518亩，可耕地1366亩，部分低滩和港道可用于养殖。”围垦完工后，李安瑞与村民在围垦土地上兴建大塘养殖场，用于鱼类养殖。

李安瑞仍清晰记得关于养殖的一切。1981年农历3月17，李安瑞在前往广州的火车上买了一份《市场报》。在这张改革开放之后中国第一家经济类报纸上，李安瑞读到了关于生态养鱼技术的介绍。在围垦之后，先是养鱼、养殖对虾，后来是海蛏，李安瑞热衷于钻研养殖技术，规模一步步扩大。

海蛏是宁德市海水养殖主要传统品种之一。这种软体动物有两扇狭长的介壳，肉质肥美，颇受消费者喜爱。《本草纲目》曾记载：“蛏生海泥中。长6厘米，大如指，两头开。闽、粤人以田种之，候潮泥壅沃，谓之蛏田。”

“这边是内海，涨潮与落潮比较平静，可以留下许多蛏苗。”李师江介绍，宁德沿海滩涂特殊的气候、潮流和地质，使得泥滩上蛏子随处可见。在围垦养殖之前，宁德地区人多地少，通过采集滩涂上的蛏苗也曾是这个村庄的重要收入来源。

这种平衡持续到2000年以后。那时候，工业化趋势已不可抵挡。对于原本第一产业，尤其是渔业占比太大的宁德市，急于提高第二产业在地区生产总值中的占比。因土地稀缺，招商引资进来的工业项目必须依赖于大面积的填海。公开数据显示，仅上汽、义联、中铝、溪南工业区四个大项目的填海面积就超过600公顷。

宁德的工业化进程始终伴随着各方博弈，海域补偿、环境污染等问题日益显现。最终，平衡在2016年彻底打破。

持久拉锯战

宁德中专教师尤勋梳理过宁德围填海历史，他认为台湾义联项目是宁德围填海目的由农业、海产品养殖向工业，“其实主要是重污染工业转变的标志性事件，在此之前，除福安分布着零星工业项目，宁德几乎是纯农业地区。”

2010年，福建省政府与台湾义联集团签署投资意向书，后者将在宁德投资兴建一座年产量50至60万吨的镍合金工厂，仅一期用地规划就达到127公顷。

镍合金产业的引进始终伴随着环保争议。2013年至2015年，宁德镍合金产业屡屡见诸报端，多家媒体报道了其涉嫌环评审批缺位、环评公众参与造假等问题。当地不少居民怀疑这些新建的镍合金企业有偷排、超标排放等行为，要求对这些企业进行关停整顿。

《中国经营报》在2015年的报道中表示，宁德镍合金企业存在的环保争议，本质是规划问题，“当初把环三都澳区域规划为临港重化工区，就是一个错误”。

2008年，宁德市出台《环三都澳区域发展规划（2008－2020）》，明确提出将在宁德三都澳海域的沿岸地区布局重化工产业、临港工业等工业项目，钢铁、石化、船舶、机电等行业，成为主要拟发展的产业。

这份规划成为后来若干争议的来源，此后建成的鼎信、海和、联德等镍合金企业，均位于这一规划提及的“产业功能湾”。但与此同时，重工业企业带来的一些生态问题逐渐暴露，争议之声渐起，养殖户等与工业用地方展开了一场持久的拉锯战。

“当时，当地养殖户、渔业协会、还有宁德一些老干部，各方声音都在质疑。”李师江说。

部分专家担心重工业的引进会使宁德本已遭破坏的大黄鱼繁殖环境进一步恶化。2010年，由宁德市渔业协会原会长刘家富牵头，12个科研院所机构的140名专家学者联合署名，发布题为《关于保护三都湾生态环境和官井洋大黄鱼产卵场的紧急呼吁》的呼吁书。

呼吁书称：“若在三都澳这样一个口小腹大、海水交换量小的湾内大举移山填海，发展有严重污染隐患的临港重工业区，势必造成依湾而生的大黄鱼产卵场毁于一旦，同时也将严重影响湾内年产数十万吨水产品的质量安全，及沿岸数十万渔农民的生产生活出路。”

蕉城区退休干部阮建绪更关心的是这些重污染项目对宁德的历史意义，“宏观层面上的产业政策调整已经发生过很多次了，如果将来大政策变了，这些污染企业离开宁德，给宁德留下的是什么？”

海陆之争

不过，工业化进程无法逆转。2016年，中铝集团一个40万吨铜冶金项目落户宁德。在项目落地之前，2015年，宁德（漳湾）临港工业区冶金产业园A区、B区填海造地工程由宁德市发改委批准建设，增坂村7号塘、9号塘位于该项目的区划范围内。

填海工程涉及到的属于增坂村两个村民小组的250多亩海域被收储。政府提出以39000元/亩为补偿标准，但6队和20队的村民并不满意，他们认为政府在这个项目上的一系列举措均不符合国家规定。

当地村民指出了宁德（漳湾）临港工业区冶金产业园A区、B区填海造地工程项目前期用海存在环评报告编制公众造假、“化整为零”等问题。

按照相关法规，填海应由各地政府提交用海申请书给海洋局审批，50公顷以上要经过国务院审批，50公顷以下由省级政府审批。不过，海洋督察通报的诸多案例显示，在很多地区，地方政府常常将填海总面积划为每个不超过50公顷的小项目，“化整为零”，以此逃避国务院审批。

村民们认为：“该项目A区、B区同属一片海域共计97.33公顷，只是被业主方人为划分成2块违法上报申请。不管是海域吻合的地理位置、项目的环评机构、项目的招标中标机构、项目的前期同意函意见，全都证明了该项目的同一性。”

此外，对于补偿协议，李安瑞认为是基层官员们对政策理解不够，没有理解“市场”的意义，几年前养殖塘租金1000元时，补偿金额是39000元，如今租金涨到了3000元，补偿金额没有提高，他无法接受。

另一方面，李安瑞认为，这片地应属于耕地，而非海域，补偿标准应参照耕地标准。李安瑞介绍，1996年，福建省出台《福建省沿海滩涂围垦办法》，鼓励农民开发荒滩，解决口粮问题，养殖塘由此而来。其中，《福建省沿海滩涂围垦办法》第3条规定，滩涂围垦实行“谁投资、谁受益”的原则。国家保护依法从事滩涂围垦的单位和个人的合法权益。

事实上，关于滩涂的“海陆之争”始终存在冲突。在规模浩大的征海过程中，渔业养殖征收补偿问题在多地皆引起关注。公开文献资料显示，补偿标准偏低是学者们的共识。

有学者认为，国家对海域使用权利的规定比较模糊，尤其是只明确了使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的物权权利，但没有可供操作的细致条文。法律缺失形成了高度行政化的补偿制度。

前述厦门大学环境与生态学院教授告诉界面新闻，他曾带队到福建沿海大规模围填海的地区调研，遇到过不少失去海域的农民。他发现，从法律的角度出发，农民没有与征收部门博弈的筹码。

增坂村两个村民小组与当地政府协商未果，补偿协议一直未签定。2016年5月13日，施工队对工程涉及的海域实施吹砂作业。于是，出现了“跳海”阻工的一幕。之后，填海工程继续进行。李安瑞和李旭东父子以及其他2人于2016年6月8日被宁德市公安局蕉城分局刑事拘留，2016年6月22日被批准逮捕。

宁德市蕉城区法院2017年7月作出判决。判决书表示，李安瑞为了迫使政府提高补偿标准，组织、策划、指挥他人对重点工程项目宁德（漳湾）临港工业区填海造地工程进行阻挠，其聚众扰乱社会秩序，情节严重；李旭东通过网络媒介发布阻工信息，进行舆论造势，煽动村民阻拦施工，均已构成聚众扰乱社会秩序罪。李安瑞判处有期徒刑3年，缓刑3年；李旭东判处有期徒刑1年零2个月，缓刑1年6个月。

关于补偿协议的谈判仍在继续。最后一次协商是2017年6月28日。李旭东回忆，态度一直很强硬的李安瑞，当时身体和精神状态并不乐观，无奈地叹气，签署了对妻子的授权书。李旭东母亲与当地政府达成补偿协议。2017年6月30日，李氏父子被取保候审。

2018年6月22日，向宁德市蕉城区人民法院提起民事诉讼，请求判令撤销李瑞安与宁德市土地收购储备中心签订的《海域使用补偿协议书》。

蕉城区人民法院以该案不是民事案件的受理范围驳回起诉。2018年6月28日，李安瑞以同一诉求向该法院提起行政诉讼，2018年8月13日，蕉城区人民法院院以李安瑞超过起诉期限为由，驳回起诉。李安瑞父子遂将此案诉至宁德市中院，后者支持其上诉请求，责令蕉城区法院继续审理。

那片学名为“潮间带”的半永久性松软的泥地，在某种程度上扮演着父亲的角色：村民和他本人现在拥有的财富和社会关系，都是它给予的。在那一年之后，李安瑞从增坂村搬至城区。之后几十年里，他的围塘养蛏扩张至近4000亩，他本人也先后担任宁德市蕉城区的人大代表、政协委员。2009年央视采访他后，声名愈隆。

如今，李安瑞仍事无巨细地掌握着养殖塘的全部事务，较劲般关注着养蛏塘的运行，期望年底的目标是纯利润达到2000万元。他每天早上7点从宁德市区出发，抵达增坂大塘，风雨无阻。工人会提前捞上来一碗蛏，供李安瑞判断长势。

最严禁海令

2019年3月，李安瑞又来到当初跳海的地方，中铝集团一个40万吨铜冶金基地拔地而起。李安瑞在工厂门口站了两个多小时，一句话都没说出来。

宁德蕉城区这片昔日诉争的区域如冻住一般。部分此前完成吹砂填海的滩涂已长满杂草，周边搬迁仍未完成。褐色的镍渣堆积如山，与养殖塘比邻而居。

其中一个无法忽视的背景是，2017年，国家海洋局组建了第一批国家海洋督察组，并于当年下半年分别进驻辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南开展了第一批以围填海专项督察为重点的海洋督察。2018年，中国出台了最严围填海管控措施。

2018年7月，国务院下发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，要求“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”。通知提及，近年来，我国滨海湿地保护工作取得了一定成效，但由于长期以来的大规模围填海活动，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，对海洋和陆地生态系统造成损害。

根据2017年中央第五环保督察组向福建省委省政府的督查反馈结果，2010年以来，福建省累计审批填海项目382宗，使用近岸海域9062公顷，侵占部分沿海湿地。此外，宁德市环三都澳湿地水禽红树林自然保护区列入国家重要湿地名录，2011年以来，围海养殖造成保护区湿地面积减少近170公顷，局部生态系统遭受破坏。

事实上，无论是围垦养殖还是之后工业化的大面积填海，破坏生态都是宁德海洋经济的原罪。李安瑞也承认，他带领增坂村村民围垦的滩涂，原来都是野生的红树林，为了养殖，“都拔掉了。”

如今一切已非昨日，被改变的是曾经处于风暴之中的人们。“越来越多的人开始意识到环保的重要性，改变已经在发生了。”尤勋说。

被媒体称之为宁德“三剑客”的三位老干部中，如今一位老干部已经故去，阮建绪和另外一位老干部仍在奔走，但是不再聚焦于环境保护，而是将更多的精力投入到为宁德贫困地区呼吁。

谈及往事，现年73岁的老人自嘲，“我是蕉城区退休干部里最傻的一个。”他觉得，那些被围填的海域不仅仅属于李安瑞那样的农民和渔民，或者某个重金属加工厂，也属于他和他的子孙。

2019年5月，李安瑞的养殖场里，不少工人正打捞海蛏。养殖塘不远处，镍合金与中铝的烟筒矗立。一名工人表示，也不清楚不远处的镍渣会对养殖有什么影响，但现在的水质很难养鱼虾了。

这座滨海城市，土地稀缺仍是难以避免的困境。如今的沿海区域，码头建设正如火如荼，不断有卡车驶过。临港工业、码头物流、产业新城……新区拔地而起，市政填海项目正吹砂进行。如果说传统养殖与现代工业之间是此消彼长的矛盾，那么长久以来的人海之争，似乎并无任何胜利者。

“大自然要报复你的时候，是不知道会用什么方法，会在什么时候来的。”李师江说。

（实习生陈佳佳对本文亦有贡献）