全球环球治理面临哪些挑战（全球治理阙天舒）
全球环球治理面临哪些挑战（全球治理阙天舒）一、现实挑战：后疫情时代下全球治理的场景特征无论是客观事件的现实复杂性，还是行为体的认知局限性，都是导致全球社会不确定性倍增的重要原因。当前全球治理体系与人类社会发展需求之间的严重不协调，也正是这一日益增长不确定性之下的常态化表征。不确定性既是常态，也是确定的开始。面对不确定性的凸显，我们只有从历史背景与全球视野出发，深刻地理解当前国际社会所处在的历史方位，才能更加客观理性地对全球治理的场景特征进行定位。作为一种创新性和回归性并行的复合型多元治理理论，实验主义治理正是基于“战略上的不确定性”（strategic uncertainty）和“权力的多元或多极分配”（polyarchic or multipolar distribution of power），力图通过框架性目标的设定、自主探索、同行评议、政策学习和政策扩散等一系列机制的组合，为不确定性日益增加的全球治理寻求一条符合实际的解决
阙天舒 张纪腾：后疫情时代下全球治理体系变革面临的挑战及中国选择——基于实验主义治理视角的分析
作者：阙天舒，华东政法大学政治学与公共管理学院教授；张纪腾，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生
来源：《国际观察》2021年第4期
微信平台编辑：周悦
摘 要：作为公共卫生领域的全球性危机，新冠疫情以极端的方式镜鉴了人类社会所面临“黑天鹅”与“灰犀牛”事件的层叠交错，并凸显了当前全球治理体系中的“供需鸿沟”。作为影响国际关系的一个重要变量，新冠疫情加速了世界格局与国际秩序中各种要素的变化及其作用机制的发生。其结果是，在后疫情时代下，国际权力结构变迁下的国际秩序“漂流”、地缘经济秩序强化下的“经济主权”回归、机制碎片化加剧下的全球治理“肌无力”以及国际共识弱化下的“价值基石”瓦解等要素的交织共振，将催化百年未有之大变局，并加剧国际社会所面临的不确定性。作为一种新型的多元主义治理理论，实验主义治理被视为是不确定性情景之下，解决治理有效性与合法性难题的一个重要工具。借鉴实验主义治理的价值理念、运行机制及实践经验，能够为全球治理体系的改革提供新思路。有鉴于此，本文认为，中国在推动全球治理体系改革的过程中，可以通过对价值理念和框架性目标的共塑来推动全球治理体系的改革、以治理机制灵活性的增强来提升全球治理体系的效用、以经验知识的生产与交换来推动全球治理体系的自我学习、以国际评估的设置与完善来促进全球治理体系的优化，继而在渐进性探索的实践中，更好地应对不确定性倍增的全球治理难题。
关键词：后疫情时代 不确定性 全球治理 实验主义治理
新冠疫情对于世界格局与国际秩序的影响究竟几何，仍需放在更长的时段里进行观察。 但历时至今，疫情的走势仍存有高度的不确定性。一方面，尽管新冠疫苗的接种率及覆盖面不断增加，但受病毒的变异、“疫苗民族主义”的泛滥、公共卫生资源与疫情防控能力的差异等诸多因素的影响，全球疫情在近期又出现了反弹，其中印度、巴西等个别国家的疫情尤为严峻。因此，在全球实现群体免疫之前，疫情反复仍会是常态。另一方面，新冠疫情的长期影响也具有深刻的不确定性。例如，世界经济论坛发布的2021年《全球风险报告》就指出，新冠疫情将在未来3-5年阻碍经济发展，在未来5-10年加剧地缘政治紧张局势。欧亚集团（Eurasia Group）发布的《2021年全球十大风险》将疫情的长期影响列为全球第二大风险，认为疫情导致的巨额债务、失业危机和公信力丧失等“后遗症”将继续危及全球政治、经济的稳定。
无论是客观事件的现实复杂性，还是行为体的认知局限性，都是导致全球社会不确定性倍增的重要原因。当前全球治理体系与人类社会发展需求之间的严重不协调，也正是这一日益增长不确定性之下的常态化表征。不确定性既是常态，也是确定的开始。面对不确定性的凸显，我们只有从历史背景与全球视野出发，深刻地理解当前国际社会所处在的历史方位，才能更加客观理性地对全球治理的场景特征进行定位。作为一种创新性和回归性并行的复合型多元治理理论，实验主义治理正是基于“战略上的不确定性”（strategic uncertainty）和“权力的多元或多极分配”（polyarchic or multipolar distribution of power），力图通过框架性目标的设定、自主探索、同行评议、政策学习和政策扩散等一系列机制的组合，为不确定性日益增加的全球治理寻求一条符合实际的解决路径。有鉴于此，本文旨在分析当前国际社会所面临的挑战以及后疫情时代下的全球治理的场景特征，并对实验主义治理的理论内涵、运行机制、实现路径及其对全球治理改革的启示进行梳理，以期为中国推动全球治理的转型提供新思路。
一、现实挑战：后疫情时代下全球治理的场景特征
对于全球治理而言，新冠疫情以极端的方式镜鉴了人类社会所面临“黑天鹅”与“灰犀牛”事件的层叠交错，也凸显了当前全球治理体系中的诸多缺陷。但无论疫情发生与否，大变局之下的全球社会本身就面临着诸多不确定性因素。就目前来看，新冠疫情同百年未有之大变局的各构成要素之间的交织共振，更多是加速其中各种要素的变化及其相互作用机制的发生，进而将加剧国际社会所面临的不确定性。基于大变局之下不确定性凸显的基本判断，本文认为，后疫情时代下的全球治理体系可能面临着以下四方面的场景特征。
（一）国际权力结构变迁将导致国际秩序“漂流”
世界格局的多极化和均衡化是一个持续的过程，其变化不确定性的后果也是多种多样的。但不可否认的是，权力转移过程中的大国竞争与冲突是未来全球治理开展的主要背景和首要影响因素。尽管目前大国关系的主要基调仍是“斗而不破”，但国家间的实力对比与既有权力结构间的错位，将不可避免地加剧传统大国与新兴大国之间的战略博弈。就其对全球治理的影响而言，主要表现就是权力结构变化之于国际合作的影响。例如，新冠疫情所凸显的全球领导力危机就印证了国际格局变迁所导致的国际合作危机，或者说权力结构变迁中的大国竞争削弱了全球治理的主要领导者之间的合作意愿，加剧了现有多边合作机制的分裂。正如美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）所指出的，当前全球性危机的主要特征是“大国领导力减弱”“全球合作动摇”与“大国不和”，而这些都可以被视为“失序时代”的开端。现行国际秩序承压能力不断遭到削弱将对国家间的战略互信形成重大挑战，而权力政治逻辑所主导的国家间互动的不断强化则会创造一个更容易发生冲突和对抗的地缘政治环境。
后疫情时代，国际权力结构的变迁并不会停滞，国际权势将会持续分解。无论是基于自身的能力，还是基于制度性的要求，都将会推动更多的国家行为体参与国际秩序的塑造与维护，国际与区域组织、跨国公司等非国家行为体也同样将在其中扮演非常重要的角色。与此同时，疫情所带来的一系列“后遗症”势必将继续冲击西方国家及其所主导的“自由主义世界秩序”（the liberal world order）。其中，传统大国同新兴大国间原有的结构性矛盾在短期内仍难以得到有效缓解，并且随着更多国家对多边机制的功利态度的不断凸显，传统大国也会更多地通过规则制定和议程设置打压等手段来限制新兴大国，其结果是，全球治理机制所蕴含的国家竞争因素将更加显著。例如，上任已有百日之余的拜登政府明确将中国定性为“最严峻的竞争对手”（most serious competitor），且更加强调通过利用多边机制和加强国际动员等手段来开展对华博弈。就此而言，全球治理条件下的多边外交不仅将成为大国竞争的重要手段，而且大国间的竞争对于全球治理的作用也可能会从原先单向的阻滞转变为推动和阻滞并行。换言之，大国博弈的新阶段或者说新常态回归全球多边平台的可能性会增大，各方将重点围绕塑造全球规范、规则和制度展开激烈竞争，但其议题肯定会限定在气候、公共卫生、经贸等特定领域，区域化、泛集团化的特征会逐步显现出来。现阶段所出现的“有限的多边主义”等概念就是对此现象的一种描述。
当然，疫情冲击之下国家实力的受损及各方保守主义势力的抬头，导致部分国家参与全球治理的能力及意愿都受到了一定的影响，在短期内将减少其对国际事务中的资源投入，而会更多地关注其国内事务。 同样值得注意的是，为了避免体系层次的大国竞争加剧所带来的被迫选边站队的盖然性，并满足自身在相关治理议题上的功能性诉求，更多的中小国家将会采取追求“收益最大化”和“风险应急”的对冲战略。换言之，大国战略竞争的日趋激烈，压缩了中小国家的战略选择空间，导致其普遍和频繁地两面下注的可能性不断增加。 尽管这一行为方式有助于平抑大国竞争所产生的影响，但中小国家以对冲战略为导向的外交政策所带来的不可预见性同样会增加未来国际格局变化中的不确定性。
（二）地缘经济秩序强化将导致“经济主权”回归
新冠疫苗接种率的提升有望缓解疫情，全球的经贸交往活动将随之逐步恢复，但疫情对全球经济的冲击是全面且持久的。经济全球化促进了资源的自由配置和产业的梯次分工，但是产业转移势必会削弱产业迁出国的部分生产能力，导致其在面临危机时难以在短期内获得足够的基础物资的供给。新冠疫情之下的全球产业链、供应链与价值链的暂时性休克，凸显了全球经济相互依赖的这一脆弱性。以供应链为例，无论是疫情暴发初期人员、货物流动受限所导致的供应链断裂，还是在经济重启时因需求不足而导致的供应链停摆，都充分暴露了这一脆弱性对于国家和企业所产生的负面影响。
后疫情时代，安全视角之下提升经济的自主性（self-reliance）与韧性（resilience）将成为国际社会的长期主题。国家行为体势必采取更多的实际措施，力图推动与国家安全相关的关键产业链或产业链的关键环节收缩到国内或重置到“可靠的”邻国和盟国，并加大推行关键生活、生产物资本土化供应政策的力度。 部分国家和地区也会通过加快区域经济合作和推动区域一体化，以抵御潜在的外部风险。出于分散风险的目的，跨国企业同样会进一步收缩产业链和供应链，其经济活动会也会呈现更多的本土化和区域化特点。
同时，疫情所凸显的全球经贸网络的脆弱性将强化国家间战略竞争的敏感性。经济全球化之下的相互依赖并非是由单一的经济利益交换所主导，战略与安全也是行为体必须加以考虑的因素。一方面，新兴大国的崛起及其与传统大国经济差距的相对缩小，尤其是当两者之间的经济规模、发展前景相对接近且相互间互动的竞争性更为突出的情况下，后者就会将其关注重点从经济利益的追求转向相对优势的护持；另一方面，当守成国认为其他国家利用经济上的相互依赖来谋求战略优势，或者后发国认为守成国利用经济上的不对称的相互依赖关系对其进行打压时，那么两者之间寻求“独立”或者说“脱钩”的动机就会进一步加强，并都希冀改善那些涉及关键基础设施或影响军事姿态的脆弱性。
此外，国家行为体对于供应链的重组本身就是出于战略自主性的考量，但其对于经济相互依赖脆弱性认知的强化势必加剧国家间战略竞争的敏感性。例如，疫情之下持续的半导体短缺问题叠加原有同中国竞争的担忧，导致美国、日本和部分欧洲国家强化了构筑所谓“安全且富有韧性的供应链”的意愿，并纷纷加大了对于各自国内半导体产业的投资。因此，无论是出于维持供应链弹性的考虑，还是出于遏制竞争对手的用意，国家行为体都会弱化对相互依赖关系所带来的经济收益的考量，而转向寻求创造“独立领域”以避免正和博弈的绝对收益追求对国家安全产生的潜在威胁。
长期来看，新冠疫情所推动的全球经贸的结构调整确实来自商业、技术和社会的内在动力，但“安全思维”相较于“经济思维”重要性的上升将导致经济治理失序与增长失速的风险增大。对绝大部分国家而言，受限于其自身的生产能力和市场容量，其国内供应链的弹性远小于全球供应链，所谓的“自给自足”并不能显著增强其抵御风险的能力，反而会变相增加生产的成本和本国国民的隐形税。与此同时，在信息不充分和互信欠缺的情况下，国家对供应链安全过度担忧所引发的政策后果，反而会扭曲国家间正常的供应关系，导致部分具有高度周期性的行业出现建设过度的后果，进而损害由经济全球化所形成的规模效应和分工专业化效应。此外，经济层面的全面或者选择性“脱钩”也会反向对其他安全领域产生负面的连锁效应，最后形成因规避脱钩风险而不得不强化脱钩行动的“脱钩悖论”。
（三）治理机制碎片化加剧将导致全球治理机制“肌无力”
机制碎片化（regime fragmentation）是全球治理体系发展过程中不可避免的一大特征。一方面，权力的分散使得全球治理的制度性安排向多层面和多领域发散，不同行为体、组织与机制之间的互动也加速了这一进程；另一方面，治理主体多样化、行为领域扩散化、利益诉求多元化以及新议题大量涌现催生了对多元治理机制的需求。因此，全球治理机制的碎片化所呈现的“竞争性多边主义”（contested multilateralism）的特质，呼应了当前国际格局权力分散及利益多元的诉求，并在一定程度上增强了体系的韧性，拓宽了各类主体参与全球治理的渠道。
然而，本文所强调的全球治理机制碎片化是一种由原有治理机制改革滞后、新兴治理机制职能冗余以及新旧治理机制之间缺乏互动所呈现的制度失灵现象。原先具有较高的制度化水平治理机制对作为机制设立者的发达国家具有相当的制度约束力，但是新兴大国国际话语权的增大削弱了传统大国对于议程设置的垄断能力。一方面，为了绕开现有制度安排对自身限制以及继续保持引领国际规范的能力，发达国家就会倾向于选择或者创建符合自身利益偏好的排他性全球或地区治理机制。例如，为了绕开现有国际机制的桎梏，部分西方国家政府已经就不同的议题，提出了诸如“技术12国”（T-12）、“民主10国”（D-10）等新的国际架构，并试图以所谓的“微多边”联盟，强化自身在特定全球或地区问题中的作用。另一方面，出于对相对利益的追求以及向新兴大国施加压力，部分西方发达国家即使在现有的机制中处于优势地位，也会通过所谓的“负结构性权力”（negative structural power）来阻碍现有的治理机制的运作或者阻碍其他国家对现有治理机制的改革。以WTO贸易争端解决机制中的中美贸易裁决为例，尽管美国在绝大多数裁决结果中都处于有利地位，但特朗普（Donald Trump）政府对其未能在WTO贸易争端解决机制中取得更多特权颇为不满，继而选择通过阻挠上诉机构法官遴选程序的启动，来阻碍争端解决机制的正常运行。
在全球治理机制呈现“被武器化”（weaponization）趋势之下，国际机构事实上就更难以担负起全球治理的协调责任，反而会沦为大国政治博弈的阵地。在不同机制之间的重叠、抵牾、失调的背景下，原有治理机制作用出现弱化且可信度下降，新兴治理机制功能存在冗余且尚未得到危机检验，新旧治理机制之间也极易出现“恶性竞争”，在此背景下，议题竞争将导致制度建构的沉没成本和边际成本不断扩大。也就是说，这一系列因素所带来的效率低下、规则模糊、议程竞争等因素将对全球治理的有效开展造成扰动。例如，新冠疫情就凸显了全球治理机制碎片化以及不同机制之间的互斥性竞争。因此，在后疫情时代下，权力因素所嵌入的国家间竞争仍将继续推动全球治理机制碎片化的趋势，而全球治理机制的碎片化作为国家间竞争乃至冲突的表现，也将进一步制约国际社会在多边领域合作的空间。
（四）全球治理共识的弱化将加速“价值基石”的瓦解
行为体的价值理念是决定其利益偏好的重要因素之一，而各方对共同利益的认知则是建立和维持国际合作的重要前提之一。无论是对于全球性问题的认知，还是围绕全球治理目标及其实现方案的选择，全球治理的参与者往往都是基于共同的价值理念，就具体事项达成初步共识后，再对如何决策与执行做出选择。对全球性公共问题认知的绝对利己思维会大大削弱国际合作的基础，而文化、意识形态层面的偏见更是将相互间的矛盾加以放大。此外，全球治理体系有效性的不足也会加剧其所承载的基础价值观念的分歧。尤其是，随着大国在各个领域内的战略竞争的加剧，国家之间的战略互信本也面临着严重的缺失。实际上，不同国家对于全球治理的认知及其参与能力的迥异本身就使得国际社会难以达成协调一致。
就新冠疫情而言，这一突发性的全球危机本是最为纯粹的全球治理问题，但国际社会并未出现如不少人所预期的那种合作。显然，政治文化和意识形态的偏见是导致这一现象出现的重要原因。在疫情暴发初期，西方国家政府基于所谓的“制度优势”，不认为疫情会对自身造成过大的影响，并将“制度落后”视为中国遭受疫情冲击的主要原因。但是，当疫情在西方世界出现大规模蔓延时，西方国家政府现实的糟糕应对与其所主张的“制度优势”形成了鲜明的对比。为了尽量消解预期落差以及推卸抗疫失职的政治责任，部分西方国家政府从侧重鼓吹自身的“制度优势”开始转向对中国进行大量的无端指责，即使是中国正常的对外援助也被贴上了“扩大影响力”的政治标签。新冠疫情凸显了价值分歧与国际共识缺失对于全球治理所形成的阻碍。疫情激化了国际社会在价值理念层面的固有差异和冲突，尤其是当这种文化冲突与权力竞争相叠加时，国际社会所存在的结构性矛盾在骤然间就会变得异常激烈。而西方国家政府对中国的污名化行为和政治化攻击本质上是以“西方中心主义”和文明失落心态来看待异质文明，用二元对立思维和权力政治思维来解决权力转移难题。后疫情时代，国际社会不确定性的增加还将强化国家的实用主义倾向，使不少国家特别是西方发达国家转向对实在利益的追求，同时推卸道义责任，其结果是，国家间的相互信任基础遭到进一步弱化。
因此，无论是由于权力政治思维的强化，还是对本国利益的优先追求，亦或是内部压力的外部转移，国家间的分歧和对抗极有可能随着全球性文明价值共同承诺的缺失而不断扩散，全球治理的制度规范及其价值理念则会因此而遭受深刻的冲击。尤其是，因特定利益所引发的保护主义意识和付诸实施的排外手段极有可能以“国家安全”或者“民族利益”为由，且假借多边主义之名再度大行其道。鉴于基础性价值的削弱同低效或者无效的治理结果之间存在正反馈循环，国际社会参与集体行动的离心力因而会进一步增强，制约各国参与全球治理合作的意愿。
总的来看，尽管新冠疫情凸显了现行全球治理体系存在的诸多问题，但疫情并非是导致不确定性因素转为实际风险的根本原因，其更多是加速了这些不确定性因素的质变过程。同样，全球性危机是开展全球治理的必要但不充分条件，新冠疫情危机下全球治理的低效则是其典型例证。因此，后疫情时代，多方面因素的交织与互构将加剧全球治理所面临的不确定性，主要表现在以下四个方面：一是国际权力结构变迁下的国际秩序“漂流”；二是地缘经济秩序下的“经济主权”回归；三是全球治理机制碎片化加剧下的“肌无力”；四是国际共识弱化下的“价值基石”瓦解。值得注意的是，不确定性本身是事物的“未知性”（unknown），因而本文所做的这四方面不确定性分析也仍是较为有限的。正因如此，对全球治理体系进行反思与改革的重要性和必要性就更为凸显。
二、理论创新：实验治理主义的概念辨析
作为全球治理研究在近些年里的一大理论创新，实验主义治理（experimentalist governance）被视为是不确定性条件之下，解决治理有效性和合法性难题的一个重要工具，其理论价值也随着相关实践和案例研究的逐步深入而不断提升。
作为实验主义治理理论学派的代表人物，美国哥伦比亚大学法学院教授查理斯·赛伯（Charles Sabel）和荷兰阿姆斯特丹大学公共政策教授乔纳森·泽特林（Jonathan Zeitlin）在其所编著的《欧盟的实验主义治理：迈向新架构》一书中，集合了当时西方学界关于实验主义治理在欧盟这一地区层面上的实践的思考，并借助欧盟在金融监管、环境保护、食品安全等诸多领域里的治理行动去审视实验主义，阐述了实验主义治理的基本目标、组成要素、因果机制和实践导向。同时，部分西方学者还从其他维度出发，对实验主义治理展开了相关研究。例如，法国歌德大学政治学教授桑德拉·埃克特（Sandra Eckert）和柏林自由大学政治学教授塔尼娅·巴塞尔（Tanja A. Börzel）作为客座编辑，在《规则与治理》（Regulation & Governance）期刊上发表了一系列关于实验主义治理的论文，就其理论基础、经验相关性和规范意义进行了整合，并从不同学科和理论视角对实验主义治理所存在的问题进行了广泛的讨论。以色列耶路撒冷希伯来大学政治学教授戴维·列维-福尔（David Levi-Faur）则将实验主义治理视为治理理论的一大重要视角，并将赛伯和泽特林关于实验主义治理的论点收录到其主编的《牛津治理手册》一书中。 此外，也有学者对实验主义治理的适用性和可靠性提出了质疑。例如，欧洲大学学院政治学教授斯蒂法诺·巴托利尼（Stefano Bartolini）就从多学科和跨领域的视角，对实验主义治理在欧盟实践的可行性、效果以及产生的治理能力问题进行了批判性的反思。
就实验主义治理的理论来源而言，其蕴含了包括实用主义、功能主义和跨层次治理、多中心治理等在内的多种治理理念，但究其根本，其最主要的理论来源是美国哲学家约翰·杜威（John Dewey）等人所提出的实用主义。按照杜威的观点，经验是人们最终确定自身目标的重要手段。实用主义在政治领域的应用催生了“民主实验主义”（democratic experimentalism），即强调经验在政治过程中的重要性。也正是基于这一理念，实验主义治理强调“从差异中学习”（learning from difference），力图通过实证的理念和方法提升治理的科学性与有效性。同时，实验主义治理遵循的并非是理性的先验逻辑，而是遵循基于“循证理念”（evidence-based concept）的实证逻辑，主张以现实问题为导向和以经验证据为支撑，并根据现有实践的经验和证据来对初始政策加以调整、改进和完善。其基本假设是，共同而持续的学习——达成暂时的结果，然后根据进一步的研究不断改进——可以使与持续不确定性相联的风险更加可控。这一点又同美国政治哲学家约翰·罗尔斯（John Rawls）所提出的“重叠共识”有所契合。
就实验主义治理的运行机制来看，它主要是由“共同确定框架目标和衡量指标”“基于框架目标下自主实践”“定期汇报并实施同行评议”和“对框架目标和衡量指标进行周期性修订”四个方面组成。赛伯和泽特林对这一结构做出了明确的解释：第一，在多元参与的前提下进行宽泛性的框架目标与衡量指标的设定，并明确目标与指标的开放性；第二，执行者“基于框架性目标下自主实践”，即执行者拥有充分的酌处权，以符合实际情况的方式来实现这些目标，并在特殊情况下可以对规则做出修改；第三，作为自我治理的“回报”，执行者必须按要求定期报告其执行情况，并参加同行评审以确定其执行结果是否符合目标，若下级单位的进展不佳或目标有所偏差，则需要根据同行的经验采取相应的纠正措施；第四，根据“实验结果”对最初设定的框架性目标与衡量指标以及其他规则进行具象化调整，并依照调整后的目标继续推进治理。
就与科层制治理（hierarchy governance）的对比来看，实验主义治理最初的兴起就是为了克服环境不确定性和探寻多元治理的路径，因而被视为一种对科层制治理的反思与回应。科层制治理采取了“共同体决策方法”（communitymethodofpolicymaking），其政策的规划和决策集中在作为共同体代表的核心机构，并通过“决策—执行”和“命令—控制”的垂直治理机制来推动设定治理目标的实现。而实验主义治理则采取了“开放式协调法”（open method of coordination），主张将多元的利益相关者吸纳到目标决策环节之中，在整体目标构建的基础上，由行为体自主制定和实行具体的行动计划，并定期对各主体的目标执行情况进行评估和监督。可见，科层制主张以核心权力机构的决策为主导，采取上级命令、下级执行的等级式治理方式；实验主义治理则主张多元化决策和自主实践相结合，采取多元协商和上下反馈的非等级的交互式治理方式，但其自主实践的对象、作用范围要接受共同设定的指标体系的约束（如表1所示）。
表1 关于实验主义治理与科层制治理的决策机制差异
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指标 |
实验主义治理 |
科层制治理 |
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目标的制定和修订吸收不同实践经验的程度 |
高 |
低 |
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采纳利益相关者意见的程度 |
高 |
低 |
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行为体所获得自主行动权限的程度 |
高 |
低 |
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监督关注同行评议而非合规执行的程度 |
高 |
低 |
资料来源：作者自制。
此外，与协作性治理、适应性治理等非等级治理形式相比较，广泛的框架目标和灵活的政策工具也使得实验主义治理具有明显的递归性（recursiveness）。一方面，作为实验主义治理起点的框架性目标是动态的，并且实验主义治理强调从实践中进行学习以及汲取经验的持续性，力图将履行措施的修订和完善纳入后续的治理实践中；另一方面，实验主义治理的功能实现不存在与特定的制度和机制一一对应的映射关系，而是运用政策工具来单独或组合地执行特定的治理目标，力图通过同行审议与方案调整实现政策学习。
就实验主义治理的适用条件而言，“战略上的不确定性”和“权力的多元或多极分配”是支撑其运行最为主要的因素。“战略上的不确定性”是实验主义治理形成最为基本的条件，主要是指治理问题的不确定性程度越高，行为体就越难以准确地定义其目标以及制定相应的方案，也就越需要在解决问题的过程中学习和适应新的目标，并且，预期结果的不确定性所带来的“无常”也会增加行为体互相学习与合作的意愿；“权力的多元或多极分配”则是指没有任何的行为体可以在不考虑其他人的观点的情况下强推其偏好的解决方案，在此前提下，行为体需要根据具体情境更加灵活地进行实践，并通过同行评议来获取纵向与横向的反馈与学习经验。
就实验主义治理的具体实践来看，实验主义治理本身是由学者基于对欧盟治理实践的观察、分析和归纳而提出的一种区域治理理论。一方面，欧盟要求其成员国及地方行为体去实现欧盟层面所设定的框架性目标，同时给予各方行为体较大的自主行动空间；另一方面，在确保遵守框架性目标的前提下，各级行为体通过充分发挥自身的优势来具体地开展治理活动，并定期向欧盟汇报其执行情况，旨在促进欧盟层面的科学性政策评估和框架目标再修改工作。以欧盟的气候治理为例，面对弥散性与复杂性并存的气候变化问题，欧盟构建了以“授权管理模式”（governing through enabling）和“自我治理模式”（self-governing）为主要特征的跨国城市治理网络。当然，欧洲一体化过程所推动形成的多层治理模式将自由裁量权下放至更低层级，保障了权力在国家及次国家行为体之间的多级分配，从而形成了实验主义治理所需的多元的政治环境。这也是欧盟成为实验主义治理的“天然实验室”所需要的基本条件。目前来看，实验主义治理已在欧盟内部实现了普遍制度化，涵盖了能源、电信、金融服务、食品和药品安全、数据隐私和环境保护、司法、安全和反歧视等一系列政策领域。美国、加拿大、新西兰等部分国家在公共健康、服务和安全等特定问题的解决上也采用了实验主义的治理架构，并且其国内的一系列法律和行政制度也都带有明显的实验主义特征。
综上，实验主义治理可视作是一个针对临时目标设定、多元参与、阶段完善和评估修订的动态治理模式，其治理过程中的相互学习和治理后的同行评议为目标和方法的相互重新定义提供了特定的制度保障，并且在深化共同认知的同时，还能扩展其治理的参与性和弹性。
三、场景置换：全球实验主义治理的尝试
全球治理所体现的主体多元、议题多样以及环境多变等特征，使得依托于正式制度框架的传统治理方式难以有效解决不确定性日益增强的全球性问题。于是，强调彰显多元治理价值与推动竞争性治理机制的“机制复合体”开始逐步出现在全球治理的各个领域。 在此背景下，实验主义治理在欧盟的实践不仅得到了全球社会的关注，而且也开始在部分全球治理领域中得到应用。由此，西方学界关于实验主义治理的讨论逐步超越国家、区域层面而转移至全球层面，并力图为此提供整体性解释。
作为最早将实验主义治理理论置于全球治理场景下进行讨论的学者，赛伯同美国纽约大学法学教授格兰尼·布尔卡（Gráinne de Búrca）和美国普林斯顿大学政治学教授罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）将“全球实验主义治理”定义为“一种制度化的、开放式的且跨国参与和多层次解决问题的过程”。 在《多元主义全球治理新模式》一书中，基欧汉等人详细地描述了实验主义治理作为多元化全球治理的新型手段的概念、特征、前提、作用和缺陷，并基于WTO围绕“金枪鱼/海豚保护机制”的裁定、《联合国残疾人权利公约》和《关于耗损臭氧层物质的蒙特利尔议定书》三个案例进行了具体说明。泽特林通过其新编著的《扩展实验主义治理？欧盟与跨国法规》一书，重点分析了关于欧盟实验主义治理机制的内部发展、外部拓展及其对全球治理的广泛影响，并对如何在全球层面推广实验治理主义的应用问题进行了探讨，其涉及的领域包括了跨境数据流动与隐私保护、公共卫生和环境保护、金融监管、食品安全等全球治理的新兴议题。
本文认为，基欧汉等人将实验主义治理延展到全球治理层面的原因既有基于实验主义治理本身发展的理论思考，又有基于时代背景的现实考量。就理论发展而言，传统国际关系理论认为，国际制度形成的条件主要取决于关键行为体之间利益和信念的融合，因而主导国强加其首选规则的能力在其中发挥着重要的作用。这意味着，无政府状态之下的等级制权力关系的权威主要是依赖个别国家行为体通过管制、制裁或者武力干预等手段才能够得到发挥和维护。但是，在缺乏等级制治理的强制性权威的前提下，国际制度就难以得到维持，多边主义更是难以得到实现。相比之下，实验主义治理理论认为，单一的权力要素本就不能有效地解释国际合作的发生，尤其是，在具体决策过程中，问题导向往往能够超越权力导向。权力格局的多元化和政策需求的差异化也同样难以实现统一且固定的“硬法”规则。因此，灵活性更强的多元主义治理就具有存在的价值和实现的意义。
就现实考量而言，国际联系的日益紧密使全球治理呈现多元参与愈加普遍、不确定性愈发凸显等趋势。这一趋势要求行为体需要在特定问题的解决过程中对目标及最佳的实现方式进行界定和完善。而实验主义治理所主张的治理权的下放是对国家主义和全球主义之间的一种平衡与调试，不仅有助于行为体根据具体情况进行因地制宜的“自我治理”，进而制定更能迎合地方需要的行动政策，而且还能更为合理地运用全球资源。与此同时，在复杂的相互依赖和因果关系普遍不确定的情况下，实验主义治理及其实践所蕴含的政策横向传播的扩散机制，能够通过信息和知识的共享来寻求共同关注议题的最佳解决方案。而各方寻求不同解决方案的努力反过来也会促进全球共识的达成。这一“知识共享型”的治理模式不仅能够挖掘多元治理主体的价值，而且还能够包容不同竞争性治理机制的存在，因而具有相当打的韧性，非常适合当今情况复杂和多元参与背景下的全球社会。因此，正如泽特林等学者所言，实验主义治理理论能够构建一个弹性的、具有适应性的跨国治理机制。
与地区层面的应用不同，实验主义治理在全球治理层面的嵌入，需要根据全球治理的特征及其需求进行调试。按照基欧汉等人的定义，在理想情况下，全球实验主义治理的基本框架可以分为“非等级决策进程的包容性参与”“开放的公共问题表达和框架性目标设置”“基层行为体的自主执行与实践”“持续性的反馈与监督”以及“基于同行评议的目标与实践完善”（如图1所示）。
图1 全球实验主义治理的基本框架
资料来源：笔者自制。
按照这一基本框架，结合治理逻辑的发生过程，本文认为全球实验主义治理具有以下特征：第一，其决策阶段强调利益相关者参与的公开性和决策过程的非等级性。也就是说，它要求全球治理的最高管辖层在广泛吸取相关利益群体意见的基础上，对特定问题设置一个宽泛的框架性目标以及评价这些目标实现状况的指标体系。其具体形成过程可以分为“认知—理解”两个步骤，即先由利益攸关方对议题形成共同认知，然后再基于共同认知设置开放的框架性目标。第二，其执行阶段赋予较为低阶的行为体以充分自主性和灵活性。也就是说，通过将框架性目标纳入各自所处的地区或者环境之中，让这些较为低阶的行为体可以根据自身条件和具体的实践情况进行差异化的治理，同时依照共同约定的指标体系，实时汇报其表现。第三，其完善阶段强调评估基础上的改进。也就是说，通过组建代表性广泛的评估小组，以考察监督、横向比较和专家评议等方式，对各行为体落实目标框架的实际情况进行测度，据此推广其中较为有效的方式，对进展不佳的方案则根据同行的经验采取纠正措施，同时依照整体评估的结果，对全球治理的目标框架和衡量指标及决策过程进行改进和完善。
根据实验主义治理理论在全球层面应用的情况来看，这一机制的首要目标是在行为体之间形成制度化的信息交流渠道。全球实验主义治理强调包容性的参与和开放性问题本身就为信息交流创造了制度性的基础，而且，其对于框架性目标的不断完善和调整也是一种经验汲取和知识储备过程。就此而言，实验主义的应用有助于推动行为体提升其对治理条件、情况、经验以及知识的学习，不仅可以为相互间的交流与合作构建更大的窗口，而且还可以加深对彼此主要意图和执行能力的了解。同时，实验主义治理在时序上强调对先后发生（跨时）的协调一致的执行经验进行评估，在方法上注重手段的适应性治理与问题的反思性治理相结合，在思维上蕴含着其对目标和方法的质疑和再造。此外，在形成基本共识和设置目标框架的前提下，全球实验主义治理理论所主张的治理自由裁量权的下放能够增加平行层级的行为体之间的沟通与交流，在执行层面推动共同的行为准则和互惠的处事模式的形成。这与部分学者就G20框架下所提出的“协调一致的单边主义”（concerted unilateralism）的国际合作形式相契合，即两者均非自上而下的命令过程，也不依赖自上而下的条件性执行。
全球实验主义治理理论主张以同行评议而非合规审查的方式，对行为体的治理效果进行检验，并在确保其遵循总体的原则目标框架的前提下，将那些经由实践检验和提炼后的具有一般意义的成功方案，吸纳到政策和目标的修订和完善中，进而将此向其他区域和国家进行推广和扩散。基于具体治理实践的评估和审议，全球治理实验主义还主张将多样性政策进行汇编，并制定最优实践数据库和政策方案库。经此所形成的信息交流渠道还能促进交互性学习的展开，推动治理基准和最优实践的承认与扩散，从而提升国际社会整体的创新学习能力。此外，为了避免“自我规制”的松散与混乱，实验主义治理还借助了被称为“惩罚性默认规则”（penalty default rules）的机制设计来推进治理目标的实现，即通过被动选择（从施加对象的角度来看）结果更差的方案或以现状的不可维持，倒逼行为体展开对话，共同探索替代方案。当然，治理经验在行为体之间扩散所形成的同侪压力（peer pressure）也可能会促成治理竞赛的发生，即在各方需要定期公开其计划与政策的情况下，为了通过更有效的国内治理获得国际社会的认可，国家之间就会进行比较与竞争，从而形成相互带动的“齿轮”，进而提升国际社会整体的治理水平。
已有的研究成果同时也认为实验主义治理在全球层面的应用存在着缺陷。一方面，实验主义治理所减少的战略不确定性对自身的应用形成了内生限制。按照基欧汉等人的观点，全球实验主义治理的发生取决于治理问题的不确定程度、实质性利益的冲突程度、约束机制的有效程度、关键行为体的参与意愿及其预见能力的大小、约束精英和技术官僚政权的制度效能的强度，以及预期外消极因素的影响程度等要因。但是，当治理主体的认知能力随着实验主义治理过程的推进而得到提升后，就会开始转向稳定性相对较优的传统治理路径，而其通过实验主义治理进行规制的动力也就相应减弱。换言之，当治理主体对于治理情景与政策偏好有了明确的界定时，其结果很可能是将通过实验主义治理而建立起来的统一规则与制度加以固定化，并以传统的等级制治理方式进行维护。
另一方面，实验主义治理的运行机制也存在诸多弊端。首先，实验主义治理理论对于框架性目标所依存的初始价值共识以及共同探索对于价值共识一致性的强化的解释较为模糊，而行为体在普遍领域存在价值共识差异势必会对治理机制的规范价值与合法性造成冲击。其次，实验主义治理在初期缺乏明确的基准线和对照物，不仅难以对“反馈—学习”做出明确的解释和分析，而且还就难以消减政策学习过程中个体利益偏好对自我纠正和变革的限制。再次，实验主义治理存在“规制俘获”（regulation capture）问题，即在模仿、学习或竞争基础上的政策扩散过程中，贡献最多的成员可以获得最大的非正式影响力，并借此推行符合其利益偏好的价值规范。最后，实验主义治理的多元参与还存在着集体行动困境的问题。例如，多元参与的行为体能否统一认识并回应多元化的价值诉求和利益目标、能否对行为体的治理实验进行可靠和细致的评估，等等。
总体而言，实验主义治理从国家和区域层面向全球层面的场景置换，拓展了实验主义治理本身的理论内涵，也为全球治理的实践提供了新的理论视角。相较于传统治理模式的主体单一、体系封闭和过程单向，全球实验治理主义所具有的参与式合作与渐进性探索的特征，能够在缺乏主导国提供国际公共产品和全球治理机制碎片化的状态下，推动实现基于共同目标和规则下的自我治理，为国际合作构筑一个基于相互帮助和相互促进的制度平台。同时，这一场景置换也反映了当前全球治理的“供需失衡”，体现了全球社会对于多元参与的规范诉求以及合作解决问题的共同需求。当然，实验主义治理理论也存在一些缺陷，其置于全球治理层面应用的有效性尚待进一步研究和验证。
四、借鉴反思：中国推动全球治理体系转型的选择
面对新冠疫情、气候变化、恐怖主义、移民问题、包容性增长等全球性事务，需要世界各国的共同参与和努力，更需要对全球治理体系的机制、规范、路径进行与时俱进的调整和创新。正如在联合国成立75周年纪念峰会上的讲话所指出的，人类已经进入互联互通的新时代，各国利益休戚相关、命运紧密相连。全球性威胁和挑战需要强有力的全球性应对。作为新兴的发展中大国，中国既要坚持多边主义的核心价值和基本原则，也要立足世界格局变化，着眼应对全球性挑战需要，在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系。
作为西方国家参与全球治理的一种叙述方式，实验主义治理理论本身就是其应对全球治理危机与治理转型、争夺国际话语权并维护自身利益的重要工具。尤其是，作为实验主义治理理论提出者的欧盟，更希冀藉此扩大自身影响全球进程的能力。 然而，剔除对治理话语权争夺等政治标签，实验主义治理的构成要件及其具备的治理弹性、知识创新、经验扩散、递归机制等特质还是在一定程度上契合了当前全球治理体系的改革需要，其在全球层面的应用也确实为全球治理体系的调试与改革提供了一个新的思路。而且，在抗击疫情的过程中，不同国家所采取的不同态度及其所实施的方案和产生的效果，也可视作实验主义治理理论在全球层面的一种初级实践。面对后疫情时代下的国际社会中日益增长的不确定性，借鉴实验主义治理的价值理念、运行机制及其实践经验，有助于我们更好地分析和解决全球治理体系变革与转向中所遇到的难题。为此，本文提出以下几点建议：
（一）以价值理念和框架性目标的共塑来推动全球治理体系的改革
既然实验主义治理在全球治理应用的基本点之一在于推动国际社会基于对问题的共识形成对价值理念的共同承诺，那么共有价值就是实现人类命运共同体的规范基础和支撑全球治理的基本前提，全球治理体系的改革就必须首先对行为体间的行为规范和价值理念进行融通与重塑。后疫情时代，有效的全球治理需要建立在各国——尤其是主要大国——相互尊重彼此社会差异与不同国家治理风格的基础上，以便实现明确问题导向的通力合作。尤其是，在当下尚且缺乏有力的制度约束下，全球治理更有赖于各国对国际规范的普遍认同和自愿遵守。只有整个国际社会戮力同心，以命运共同体的思路去考虑和应对问题，以平等协商的方式确定权利和责任，以负责任的意识和达己、达人的心态去引导行为，才能为处理和消除全球性危机打开国际合作的大门。
就价值理念而言，我们应当坚持公平正义的价值追求，以合作共赢为目标取向，倡导“建立持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”的人类命运共同体理念，推进“相互尊重、公平正义、合作共赢”新型国际关系的构建，积极践行共商共建共享的全球治理观。在凝聚共识的过程中，我们还可以将各国面临的共同问题作为实现最低限度共识的基础，专注于那些能达成一致的普遍原则，主动淡化价值观分歧，努力减少意识形态分歧对于国际合作的干扰。在此方面，我们尤其要推动大国形成对国际社会基本原则的共识，努力建立一个“有管控的战略竞争”的联合框架，通过明确“底线”和“红线”，规范和限制潜在的过激行为。此外，我们还要突出行为主体间的平等性、合作过程的开放性以及合作目标的互惠性，继续尊重多元主体国家之间的文化差异性和世界文明的多样性，正视多元主体国由于政治、经济、文化和历史传统的差异而产生对全球治理价值内涵理解、价值体系追求上所存在的客观差异，继而根据差异化特征就具体问题提倡奉行“共同但有区别的责任”的原则。
就目标而言，我们可以首先设定宽泛的框架性目标以实现最低限度共识，并在治理过程中将公共利益和公共目标逐步转换为具有广泛性、灵活性的政策目标和指标要素，通过细化目标实现的具体时间与途径，来实现共同刚性的“责任”与自主决定的“贡献”原则的有机统一。例如，联合国曾先后推出聚焦减贫、健康、教育和环境的千年发展目标（MDG）和可持续发展目标（SDG），并交由各国自主决定其实现路径和时间表。在具体实践过程中，联合国不仅允许各方在遵循整体框架性目标的前提下，自主确定其治理的具体目标及实施进程，而且还允许各方在实现长期目标的过程中依照自身的实际情况，来阶梯式地升级其治理的目标。在此方面，《巴黎气候协定》就要求成员国每五年提交一次“自主贡献额”清单，并希望每一次新的贡献都可以超过此前的水平，从而提升其整体的减排目标。此外，我们还需不断扩大的多元化参与、对社会公正和共同利益的优先考虑、可持续性发展以及协商合作等基本发展需求纳入框架性目标之中，同时兼顾各国的具体目标和全球治理的宏观目标，对不同发展阶段、不同文化背景、不同治理能力的国家和地区进行差异化的区分和对待。
（二）以合作机制灵活性的增强来提升全球治理体系的效用
实验主义治理多被应用于气候、海洋、生物、网络安全等新兴议题上，其问题导向的特质是推动行为体展开合作的关键要素。后疫情时代，由于国家间竞争关系的不断凸显以及由于历史因素而存在的先赋性矛盾，选取国家间存有较大分歧或具有高度敏感性的议题，且以强制度化的机制安排来开展国际合作，不仅难以达成预期设想的目标，而且也不利于弥合国家间的矛盾。相反，选取同一性较大的议题且采取弱制度化的机制，可能更容易达成合作和解决实际问题。鉴于国际社会当前所面临的现实情况，结合实验主义治理的经验，本文认为可以从制度安排和议题选取两方面着手来提升国际合作机制的灵活性。
就议题合作而言，我们可以暂时搁置分歧较大或高度敏感的问题，而选取同一性充分或者紧迫性不断上升的问题，可以在较为有限的认同条件下，更为有效地推动全球治理议程的展开。为此，我们可以推动构建不预设政治立场、聚焦实际问题的合作机制，即通过适时的议程设置，将国际合作落实到公共卫生、气候危机、人道主义救援、跨国犯罪、数字治理等共同利益突出且紧迫性较高的具体领域，通过逐步落实、加强和扩大国际合作的重点，进而超越传统战略关系框架，扩大合作空间，最后实现在特定议题上的利益最大化。同时，鉴于全球治理议题的相互交织、错综复杂的现实，我们还可以按照问题属性、合作空间与紧迫性的差异来划分优先事项，例如，将不同性质的议题划分为“能够开展广泛国际合作的问题清单”“存在分歧但有望通过对话寻求解决的问题清单”与“分歧较大而需要管控的问题清单”，并据此确立明确的关系框架与任务目标，以充分整合与发挥不同主体的优势。此外，通过具体议题的合作，我们还需积极推动相关领域的实质性改革，为管理和解决争议性议题创造条件，继而为进一步的合作塑造氛围，为全球治理体系的完善积累动能。
就制度安排而言，国际环境不确定性的上升使得各方都希望保持更多的自主性，采取低制度化水平但可操作性更强的国际机制同样也是提升当下全球治理效用的阶段性方法。为此，我们可以借助软约束正式制度与非正式制度的灵活性，弥补强约束正式制度的不足。一方面，通过实施多元化的合作机制，推动政治性互动、功能性互动以及嵌套式互动的相互配合，在20国集团等框架下增设诸如政策协调委员会等承担特定任务的机制，并就特定议题推动综合性的俱乐部式合作，以作为正式治理机制的补充。例如，我国提出的“一带一路”倡议就推行了区域贸易协定、次区域经济合作机制、区域经济走廊、双边经济走廊和产业园区等多种合作机制，并且在此框架下签署的绝大多数合作文件也多为软约束协议。另一方面，通过模糊条款内涵、引入冲突性原则以及避免惩罚性强制措施等方式，相对弱化具有制度刚性的程序和协议对于国际对话与合作的限制，在保持一定行为指导和约束力的同时，赋予行为体以制定符合自身条件的政策调适空间，尊重各方在执行层面的自主性和能动性。鉴于区域层面各方的联系更加紧密、治理需求更加集中，我们还应充分发挥区域组织和机制的优势，推动欧盟、非盟、东盟等区域性组织的制度建设和转型，就相关议题在区域层面建立具体的应急联络机制，提高区域层面对于突发公共事件的应急响应速度，继而减轻全球层面应对突发公共事件的压力，借此提升全球治理在区域层面的成效。
（三）以经验知识的生产与交换来推动全球治理体系的优化
面对日益深化的全球化进程以及不确定性日益增长的全球治理环境，实验主义治理理论强调政策学习和最优实践交流对于提升治理效用的重要性，而其主要价值就存在于作为过程的政策比较、经验对话、共识形成与政策调整之中。不同国家的不同治理经验体现了文明多样性的价值，而相互间的经验交流与互鉴又可以成为全球治理创新的源泉。后疫情时代，鉴于议题压力凸显且治理盲区增多的现实，现有的全球治理体系需要对存在经验缺失与规则真空的“治理盲区”进行集体探讨与反思，为需要产生新知识和新治理机制的复杂领域提供交流机制和对话平台。作为新兴大国，中国不断表明积极参与全球治理的意愿，主张以自身发展为世界发展和全球治理作出更大贡献，并为经济、气候、能源、难民等一系列全球性问题提供切实可行的中国方案。
从经验知识生成而言，中国的和平发展及其国家治理本身就具有强大的竞争与示范效应。实际上，中国在现有的多边框架下“量身定制”了多项具体倡议与合作方案，详细介绍了中国致力于推动多边合作的新理念、新思想。我们应当根据自身能力、国家利益和国际社会的需求强度等标准，秉持理性务实的态度，通过积极的国际参与，从理念、制度和实践方案等与知识相关的层面为全球治理提供公共产品。例如，中国在数字经济领域拥有巨大的市场和丰富的实践经验，不仅可以从中提炼出相关的发展与治理经验，并借此通过培训、规划和治理交流的方式来分享知识，而且还可以通过提出亟需定义和更新的新问题、新概念和新规则，来推动全球治理在数字经济领域内的规则现代化。除了分享中国自身的改革经验外，我们还可以充分动员不同层级的治理单元和行为体通过提出创新性倡议并据此构建覆盖面更为广泛的最优实践数据库以及可借鉴的稳定性政策扩散模型，来促进行为体之间创新性治理资源的开发和创新政策的扩散。当然，我们应当明确这一点，即中国在海外推广自身发展理念和经验的目的主要在于贡献中国智慧和验证自身的经验，而不在于刻意扩大自身的国际影响力。
从经验知识交流来看，我们可以从体系和单元两个层面出发，探索对外开放、开拓合作与加强交流的新模式。我们可以依托联合国、世界银行、IMF和G20等多边国际组织，以及“一带一路”倡议、上海进出口博览会、自贸试验区等新兴开放平台，继续加强对外交流和沟通。除了对外提供制度性资源和资金项目类资源的援助，我们还可以提供培训类资源，即优先选取数字经济、消除贫困、环境保护、粮食安全、网络安全等经验相对丰富的领域，就自身对这些概念的认知与理解，提出有针对性的、系统性的治理方案，同时提供相应的咨询、培训和信息服务。此外，为了加强、改进对外沟通交流工作，我们需要做好全球治理人才培养及推送的中长期规划，将全球治理人才的培养及储备当作国家战略资源加以投资，例如，可根据我国参与全球治理的领域以及全球治理的多领域知识融合趋势，重点培养金融、贸易、环境、科技等方面的国际人才，建立健全国际组织人才引入和派出机制，以及与国际组织和全球治理相关的研究机构和智库。当然，我们还需加强对外话语体系建设，强化国际传播过程中的良性互动，从互利共生的角度有力回应国际社会对中国的关切，借此减少外界对中国和平发展的疑虑和误读，最大限度地消除国际舆论对我国的偏见和成见。
（四）以国际评估的构建与完善来促进全球治理体系的优化
客观公正的国际评估能够为国际谈判与合作提供科学基础。作为实验主义治理的关键一环，定期汇报与同行评议不仅在于对行为体自主执行情况进行监督和指导，而且还可以通过对实际情况的评议来推动框架性目标的完善和相关治理经验的扩散。有鉴于此，我们可以通过优先加强对全球性风险以及相关治理需求的分析，来推动不同层级行为体之间的对话与信息共享，并在框架性目标的基础上，对各方在具体合作领域的执行情况进行评估，以此推动和规范全球治理。目前来看，全球治理具体领域的评估机制种类繁多，但其中比较成熟且具有一定国际影响力的评估机制多数为发达国家所主导，其关注领域、测量指标和评估方法也都是以西方国家的标准为准绳，从而缺少对新兴国家和发展中国家的关注。与此同时，现有的评估机制关注更多的是军事、政治、经济等较为传统的议题，因而缺少对新兴议题的关注。因此，我们可以从机制构建与内容选取两个方面对现行的国际评估机制进行完善。
就国际评估的内容选取而言，我们可以按照对全球性问题的分析与对行为体行为的评估两个层面进行改进。一方面，我们可以结合议题选取的灵活性安排，优先就上述所提到的公共卫生、气候、数字治理等议题，设置特别评估小组以进行国际评估机制的试点性构建，同时紧密围绕其中与全球治理相关的问题进行情况监测、信息共享和实地评估，为全球治理谈判提供相应的情况说明与政策选项。另一方面，我们还可以就具体商定的议题，要求各方就其治理情况进行定期汇报，并在此基础上设置相应的审查与复核机制，以确保定期汇报的真实性。同时，我们还需要依据对定期汇报数据的审查来评估各方的执行情况，并据此设置和完善治理的基准目录，为实验治理的创新和经验扩散提供治理资源，进而促进政策评估的科学性，确保政策框架目标的定期修订和科学修订。
就国际评估的机制构建而言，中国要积极推动国际评估体系的完善工作，既要确保国际评估的开放性、透明性与公正性，又要提升国际评估的科学性、高效性与灵活性。在遵循系统性和客观性的原则下，按照全球治理议程的阶段性推进过程，开展程序评估、决策评估、方案评估以及风险评估，并为关键领域的综合性报告设立国家评审机制，为各国政府对相关评估结果的反馈设置制度性渠道。同时，我们还应当就国际评估的基本原则、行政程序、运行机制、评估方式及终止取缔等制定一个最基本的国际规范，通过逐步完善不同评估领域的配套法规体系，来推动国际评估实践的制度化和规范化。我们不仅要推动政府、企业、智库、高校等机构间的国际合作，而且还要组建代表性广泛的委员会或评估小组，通过增进不同地区对相关评估内容的相互理解，促进与治理评估有关的具体方法的一致性，进而减少各行为体在治理过程中的分歧。此外，为了维护国际评估的独立性和客观性，我们需要对相关评估机构的信度、效度等基本指标进行记录跟踪，积极探索建立针对国际评估机构的联合评议制度，以便加大对国际评估机构的监管力度。
五、结 语
在百年未有之大变局之下，全球社会正在经历深刻的变化，推动着国际秩序发生转型。现有全球化过程中出现的矛盾既是国际格局的变动所引起的结果，但又是全球化推动国际社会不断融合的产物。对于全球治理而言，无论是其转型动力的形成，还是治理机制的构建，抑或是具体规则的制定和实施，都发生在这一背景之下。对此，我们应清醒地认识到，尽管全球化的推进和深化仍是世界发展的大方向，但与之相伴的则是国际环境不确定性的增加。例如，新冠疫情之下所呈现的不理想国际合作状态非常典型地映射出了这一特质给全球治理带来的种种挑战。显然，新的国际秩序与机制的形成并非一蹴而就，因为从混乱、失序的空窗期到完善和再生的纠结与磨合乃至共识的达成，将是一个非常艰难曲折的过程。同样，全球治理的开展也是一种经过反复试验同时又在寻求利益调和、新旧机制良性互动的过程，而非一种向帕累托最优迈进的漫长征途。展望后疫情时代下的未来图景，如何修复此次疫情对全球各领域的冲击和破坏，推动全球治理的理念转变、主客体调整、规则完善以及治理动力再塑造，是全球治理体系改革需要应对的主要问题。
在当前权力分散、多元趋向加速的态势下，实验主义治理理论对于如何推动更民主、更平等的国际关系建构，以及推动治理模式向多元、多层协同治理的转型，具有一定的借鉴意义，因为通过借鉴以适应战略不确定性和权力多元分配为特征的实验主义治理理论的内涵，能够为我国参与、引导并推进全球治理体系的改革提供新理念、新思路。作为多边主义的主要支持者和全球治理改革的重要参与者，中国应充分考虑未来国际秩序变化、全球经济发展、国际规范重塑等一系列事件中的不确定性，在审视自身治理经验和国际社会背景的基础上，积极推动国际社会就全球治理形成共同的规范、标准和指导原则，同时还要以中国方案丰富和充实全球治理的内涵与实践，利用中国智慧为解决人类社会正在面临的重大问题作出独特贡献。
收稿时间：2021年6月
（责任编辑：齐沛禾）
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