新土地管理法实施条例第50条解读（新土地管理法实施条例）

新土地管理法实施条例第50条解读（新土地管理法实施条例）就遏制耕地“非农化”、管控“非粮化”，各地严格贯彻落实党中央有关决策部署及耕地“进出平衡”要求，针对违规占用耕地植树造绿、挖湖造景及占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等问题，制定了严格的管控制度，确保耕地优先用于粮食和蔬菜、油、棉、糖等农产品生产。浙江在立法中要求，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并对违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动作了禁止性规定；新疆规定，永久基本农田以外的耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度耕地“进出平衡”制度，将落实耕地“进出平衡”情况纳入各级人民政府耕地保护责任目标考核内容；福建在立法中鼓励有条件的地方通过奖励、补助等办法，引导农民退林、退果、退茶、退塘，恢复原粮食作物用地。国土空间规划是实施土地用途管制的依据，就确保耕地保有量、控制建设用地规模等提出了明确要求。各地对国土空间规划予以专章规定，从编制、审批

9月1日，新《土地管理法实施条例》施行整整一年。

公开信息显示，自去年《浙江省土地管理条例》率先出台并实施以来，已有辽宁、天津、湖南、江西、福建、安徽、广东、河北、新疆等省（市、区）相继出台地方性配套法规。没有出台配套法规的省份也将其纳入立法计划，正在调研起草或征求意见。有的称为“管理条例”，有的称为“实施办法”，尽管名称有差异，章节、条款有所不同，但立法精神一致、立法目标一致。

一年来，从配套立法到行政管理，从普法宣传到案件查处，从自然资源主管部门到立法司法机关，新《土地管理法实施条例》的施行，成为各地普法宣讲、干部培训的重要内容，推动土地管理在法治轨道上破立并举、行稳致远，成为推动自然资源法治建设的重要契机。

突出用途管制

严控耕地转为非耕地

粮食安全，国之大者。

“采取最严格的措施，切实保护耕地，确保国家粮食安全，是新《土地管理法》及其实施条例的核心使命。”一位业内专家如是说。各地在配套立法过程中突出用途管制，就建立国土空间规划体系并以此为依据建立最严格的耕地保护制度，遏制耕地“非农化”、管控“非粮化”制定了强有力的举措。

国土空间规划是实施土地用途管制的依据，就确保耕地保有量、控制建设用地规模等提出了明确要求。各地对国土空间规划予以专章规定，从编制、审批、实施等方面确立其法定地位，进一步突出国土空间规划的权威性、严肃性。广东在配套立法中规定，要以国土空间规划为依据，对国土空间分区分类实施用途管制，严格执行国土空间规划和土地利用年度计划，严格控制耕地转为非耕地；江西等地在立法中列举了确需改变用途的情形及批准程序，包括因国土空间规划修改使土地用途发生改变的、重大建设项目确需改变土地用途的以及法律法规规定需要改变土地用途的其他情形。

就遏制耕地“非农化”、管控“非粮化”，各地严格贯彻落实党中央有关决策部署及耕地“进出平衡”要求，针对违规占用耕地植树造绿、挖湖造景及占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等问题，制定了严格的管控制度，确保耕地优先用于粮食和蔬菜、油、棉、糖等农产品生产。浙江在立法中要求，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并对违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动作了禁止性规定；新疆规定，永久基本农田以外的耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度耕地“进出平衡”制度，将落实耕地“进出平衡”情况纳入各级人民政府耕地保护责任目标考核内容；福建在立法中鼓励有条件的地方通过奖励、补助等办法，引导农民退林、退果、退茶、退塘，恢复原粮食作物用地。

根据新《土地管理法实施条例》，省级人民政府对本行政区域耕地保护负总责。各地进一步下达分解耕地保护任务，有的规定“县级以上人民政府主要负责人为主要负责人”，有的规定“各级人民政府主要负责人为第一责任人”，均要求对本行政区域耕地保护负总责。江西规定，各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，每年组织自然资源、农业农村和统计等部门对耕地保护责任目标落实情况进行考核，考核结果作为领导干部实绩考核、自然资源资产离任审计等的重要依据；福建实行耕地保护目标责任考核，要求设区市人民政府将耕地保护任务分解下达、落实到具体地块并对成果的真实性负责；湖南提出推行“田长制”，实现耕地保护责任全覆盖。

对于荒山、荒地、荒滩的保护，各地在配套立法中基本都将其纳入“耕地保护”一章作出规定。此外，就耕地保护补偿、耕地占补平衡、设施农业用地、国土整治、耕作层土壤剥离、耕地破坏鉴定等方面，各地都在立法中予以重点规定。

突出节约集约

加强建设用地管理

“建设项目用地必须符合节约资源、保护生态环境要求，这是此次《土地管理法实施条例》修订遵循的一个原则，也是第一次从行政法规层面将节约资源、保护生态环境作为建设项目用地要遵循的基本原则。”业内人士介绍说。从立法实践看，各地在配套法规中鲜明贯穿了“节约优先”这一原则。

在土地利用计划管理方面，各地普遍要求依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、产业政策，加强建设用地总量控制。广东要求，严格执行上级下达的土地利用年度计划，实行建设用地总量控制，没有土地利用年度计划指标的不得批准新增建设用地。此外，广东还要求编制年度建设用地供应计划，向社会公布后供公众查阅，并加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开发情况进行全程监管。

建立工业用地约束机制、严格控制用地标准，成为建设用地出让立法的重要关注点。浙江将多年来行之有效的一些举措上升为地方性法规，主要涉及工业标准地管理、建设用地使用权交易管理平台建设、小微园区用地、低效用地综合整治重新开发激励机制等。广东要求，新供应的国有工业用地，可以签订项目履约监管协议，必须明确产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率、退出机制、股权变更约束、生态环境保护要求等内容。江西提出，优化建设用地增量和存量的“双管控”，实行“净地”出让，细化用地控制标准和节约集约用地评价制度，组织开展建设用地利用情况普查，并根据普查情况开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，将评价成果应用于低效用地再开发、开发区调区扩区等工作。

在低效用地再开发方面，各地将城镇低效用地再开发相关制度逐步上升为地方性法规。广东在立法中提出，制定旧城镇、旧厂房、旧村庄改造具体管理办法，继续大力支持“三旧改造”，在改造过程中坚持生态优先、绿色发展，提高节约集约用地水平，保障权利人合法权益；江西鼓励以多种方式推进城镇低效用地再开发，在一定条件下可以通过原国有建设用地使用权人自主、联营、入股、转让等方式，对其使用的土地进行改造开发，国有建设用地使用权人有开发意愿但没有开发能力的，可以由设区市、县（市）人民政府依法收回建设用地使用权，重新进行招标、拍卖和挂牌，并给予原国有建设用地使用权人合理补偿。

此外，各地还结合实际及最新政策要求，就闲置土地处置、建立土地储备制度、加强临时用地管理等作出规定。

突出维护权益

加强农村土地管理

“着力维护农民权益，坚持以人民为中心，体现人民利益，把改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来。”这是各地在新《土地管理法实施条例》配套立法中坚持的重要原则。各地出台的配套法规中，不仅包括“实施办法”“管理条例”等整体性配套法规，还包括集体土地房屋征收、宅基地管理等与“三农”密切相关的配套法规的“配套法规”，着重强调维护农民合法权益。

“未足额补偿到位或未签订协议不予批准征地”是很多地方立法的重要选项，而且还要求“长远生计有保障”。各地高度重视制定、调整征地区片综合地价标准。安徽在立法中提出，实施片区综合地价制度，由省人民政府统一制定公布标准，并至少每3年调整或者重新公布一次，设区市人民政府制定本行政区域被征收土地地上附着物、青苗等补偿标准，报省人民政府批准后执行；天津、广东均提出建立征收土地补偿费用或被征地农民社会保障费用预存制度，在用地报批前应当落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等征地补偿费用，保证足额到位、专款专用，未足额到位的不予批准征地；福建要求，及时落实社会保障费用，将符合条件的被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，将被征地农民的补偿安置等费用直接发放至被征地农民个人账户。

在规范征收补偿程序方面，各地兼顾效率与公平，对以往法规作了补充完善。浙江在补偿支付、腾退土地、明确保障对象方面作了详细规定，要求腾退土地、房屋的期限不得早于其足额支付征地补偿费的时间，参加社会保障的被征地农民在名单经审查、公示、确认后，要及时为其办理社会保障手续；湖南要求，发布征收土地公告前不得动工建设，并要求征收土地现状调查结果应由被征收土地所有权人盖章确认及3名以上被征地农民签字见证，拟征收土地上农村住宅、青苗和其他地上附着物调查结果由附着物所有权人、使用权人签字确认；天津相关部门还就征地补偿安置协议示范文本、征收土地工作程序等出台或酝酿了一系列相关制度。此外，在征地信息公开方面，各地围绕预公告、批后公告作了详细规定。广东的规定比较详细，要求预公告时间不少于10个工作日，现状土地调查结果公示不少于10个工作日，征地补偿安置方案公告时间不少于30日，征收土地公告不少于10个工作日。

除了落实新《土地管理法实施条例》提出的“四禁止”要求，保障农民宅基地权益，各地还就“一户一宅”提出严格要求，并结合村庄位置在山区还是平原地区、在城市郊区还是农村地区、人均耕地多少、村内空闲地多少等实际情况，限定了不同的宅基地用地标准，少的在80平方米、120平方米左右，多的在300平方米左右。浙江规定，在当年新增建设用地指标中，要安排不少于国家和省规定的比例用于乡村产业发展，对宅基地用地指标实行专项管理，闲置宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，依法办理相关手续后，可以用于发展休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业、新业态。

此外，在各地自然资源主管部门依据新《土地管理法实施条例》严格执法的同时，督察机构、检察机关、人民法院、公安机关在查处或通报违法违规案件中，也将其作为重要依据。各地就建立自然资源督察制度、强化土地执法、建立协作机制进行了细化规范，或设立专门督察机构，或明确授权督察依据，或统一行政执法与司法标准，不断规范土地执法督察行为、统一裁判尺度，持续构建土地监管的良性工作机制。

记者：刘振国

文字编辑：王中建

新媒体编辑：陈平