养老ppp项目可行性研究（PPP在养老产业发展中的必要性）
养老ppp项目可行性研究（PPP在养老产业发展中的必要性）这些不成熟的看法请各位批评指正，谢谢大家。第二，是提出一些养老服务PPP项目健康运行需要注意的问题，这方面简单提一提概念，还需要进一步探讨和细化。我们感觉这些要领里似乎至少可以提到8个概念：一个叫愿景聚焦，合作伙伴首先要有共同的愿景聚焦在一起；跟着的第二个，要形成互信合作的这样一种寻求妥协、最后能够推进到真正把PPP做实的引导和培育过程；第三个，是要在实际运行中间共生共赢；第四个，就是PPP项目具体的掌握上应该科学分配，因类施策，它是很典型的供给侧必须定制化的一种创新事物；第五个，是要遵守法律法规，合理规避风险——这里面很多的风险大家也是关注的，PPP不可能一哄而上，必须要专业团队支持，很好形成风险分担方案。还有第六个，是要以规范的购买服务的形式形成专业咨询大量的支持，这也是大量专业团队、专业人士、中介机构在这方面完全可以对接上的，实际上是一种竞争性的政府购买服务和企业购买服务，对应的就是
（本文系贾康先生2017年9月在养老金融50人论坛2017年会上的发言）
谢谢董克用教授。尊敬的到会各位嘉宾，各位朋友，大家好！我争取15分钟之内谈一下自己对于积极推进我国养老产业发展中的PPP创新这方面一个框架性的认识。实话实说，虽然近年来一直特别重视PPP创新这个研究方向，但是总体来说我的研究还是书生定位，是一个理论上自己认为先有一个应该内洽的框架，认识框架之下，当然要理论密切联系实际，这里我试图把理论联系实际来谈谈今天的这个主题。我想分如下三个方面：
第二层要专门讲一讲适应这种需要的资源投入，首先表现为现代经济中可通约的价值形态表现上的资金问题。面对着天文数字的资金缺口，政府方面是心有余而力不足的，这就要让我们充分意识到这是在倒逼PPP机制创新。所谓天文数字的这种资金缺口，稍微测算一下大家应该有所感知，在养生养老这方面的一些具体形式上，涉及到的有机构养老、园区养老，还有就是我们现在连片开发概念之下更大规模的区域发展建设过程中的特色小镇（往往它不小），这一个小镇可能几十平方公里，连片开发而它突出的是养生养老的特征，等等。这些公共工程、基础设施连片开发，有时还要匹配上产业新城的建设和运营，打包做这种建设。这些天文数字的资金如果延续我们过去观念——公共工程当然是政府的责任，由政府包揽着来做，是完全不能够解决现实资金需要的，政府在这方面从中央到地方，早就感受到了心有余而力不足。在这种情况下养生养老产业的发展和其他很多政府必须尽责去推动的改善民生基础设施硬件建设的发展是一样的，已使我们从中央到地方的决策机关、管理机关形成了清晰的共识，必须在中国推进现代化的过程中间，紧紧抓住PPP作为创新发展中间的一个重点。以这种PPP的创新，要实现一种把政府和政府体外的市场主体的资金力量结合在一起的合作伙伴的新机制，而且在这个发展过程中，直观地看融资模式的创新必然要对接到管理模式的创新和治理模式的创新上。现实生活中的这种倒逼，可以解释中国在2014年以后从李克强总理到发改委、财政部等有关部门，为什么可以称得上是不遗余力在推进PPP创新过程。当然，在这里面的指导涉及到非常多的具体要领。我们从财政部的业务司局得到的消息，是克强总理万忙中间已经先后几十次督办PPP创新的工作。2015年之内财政部累计得到这方面督办的具体的总理的指示，要多达13次，平均一个月一次以上，可见这方面得到决策层高度重视的程度。
接着第三层，从必要性的角度我们还要进一步阐发PPP合作模式的优势，必须肯定是来源于制度机制的创新。所谓供给侧结构性改革，落在改革上，首先要解决的就是邓小平当年确立的改革开放大政方针这个“改革”二字所内含的生产关系自我革命，是这个方面在改革的深水区怎么攻坚克难，怎么创新地形成有效制度供给的问题。这样的一个制度创新中间，PPP合作模式的优势至少要指出三个非常明显的特点，一个就是PPP是在风险共担或者叫做分担的同时，实现了利益共享。直观地看起来的融资模式的创新，对于政府想做事的领导人来说，他的印象首先就是我原来觉得这个事情做不成，因为凑不出这个钱来，而有了PPP，比如一个有关养老的重要的建设项目，与养老相关的园区的发展，可以把政府体外的成规模的社会资本、民间资本拉过来一起做。当然这首先就是一个融资模式的创新，但后面跟着的，是大家在一起合作伙伴关系存续过程中各自优势的强强联合，相对优势、比较优势结合在一起，这里面的风险共担或者叫分担，就是政府方面和企业方面，还有参加进来的专业机构、专业团队，他们以自己最拿手的特长去合作分工式地对付、控制、防范、化解项目相关的各种不同类型的风险因素。一个项目摆在国土开发的“棋盘”上面，它相关的通盘开发的规划和公共政策的风险，显然应该由政府牵头为主来考虑怎么防范，怎么控制。在管理和技术层面，很多类似于“know how”的诀窍则是人家企业的专长，它加入进来以后，原来政府在这方面就感觉自己总是做不好的很多事情，到了企业那里却得心应手，从“细节决定成败”的一系列的环节上，可以做得非常漂亮。专业机构即那些设计师事务所、法律事务所、财务会计事务所，很多跟资本市场、金融市场对接的专业团队，人家可是寒窗苦读多少年形成的专业人士，他们在竞争中间发挥自己的专业特长来控制具体的与养老相关的PPP项目里各个专业领域里他们最擅长、最适合去控制的风险因素。这种强强联合所带来的风险分担是高水平的，同时跟上的是利益共享。非常清楚，企业和专业机构不是简单地抢着参加PPP是“学雷锋”这么个认识框架，人家是在商言商，竞争中要实现自己的投资回报的诉求，即实现自己的物质利益的诉求。政府方面我认为也不能简单地说漂亮话，政府是什么？是有血有肉的官员组成的决策和管理集团，官员“为官一任，造福一方”天经地义，关键是你的政绩能不能经受历史和时间的考验。所以，这种决策集团的利益诉求对应着出政绩，在PPP方面可以得到一个好机制，而这种政绩出来以后是能经受时间考验的绩效提升的结果，而且在这个过程中因为是阳光化的，讲规范的，严格地有法制环境匹配的，就可能把天时、地利、人和的因素凑在一起，更快更好出政绩满足这些官员实现自己人生价值的利益诉求。我觉得这在一个经济学框架里必须说清楚。利益共享完全符合我们说的激励兼容这个经济学上的原理。跟着就要讲到第二条，即这种创新它产生的“1 1 1>3”的这样一个绩效提升机制，这是看得非常清楚的：一系列的案例在表明如果没有PPP，谁能设想咱们北京南边50公里的固安，十几年间改变了面貌，称得上是改天换地般的连片开发的成功案例。谁能设想，汕头168平方公里濠湾区现在正在大兴土木，雄心勃勃地在圆“汕头人的百年之梦”，要形成它整个这个区域整体跃升式的发展新阶段——一系列基础设施和它的产业集群所形成的基础合在一起，一定会支撑汕头这个过去在特区排在末位的区域，在不太长的未来体现出它的超常规发展，打开它前所未有的一个令人鼓舞的新局面。诸如此类的这种“1 1 1>3”的绩效提升机制，是要在经济学和整个我们社会发展中间合在一起给予充分肯定的人本主义立场上的最根本的追求。这就是提高绩效，在和平发展的过程中间造福于社会公众。还有第三条，特别肯定的是它在融资模式、管理模式创新的基础上提升绩效的同时，还必然伴随着阳光化、民主化、规范化的这种特点，PPP讲求的不是少数人决策了，必须走完整个阳光化的流程，走到合作伙伴自愿签字。那么这种机制是在提升我们公共资源配置效率的同时，提升了自然法意义上的合法性，老百姓更积极地参与，有知情权后面跟着的是监督权、质询权、建议权，是很好的公共资源配置这方面最符合从经济到社会层面全面依法治国大政方针得到贯彻的一种催化剂。这是我们特别值得肯定的——不光要有物质文明，还要有政治文明，这都是在实际生活中间“形势比人强”可以带出来的综合效应。
第二个大的方面，简单说一下可行性。我观察在PPP合作的模式发展方面，对应于养老产业解决现实问题，它的可操作性似乎在操作点上可以提出如下两个视角。先说一下前提：这种和建设项目相关的PPP识别对象，只要在项目建成以后的运营过程中可以产生和运营相关的现金流，理论上说就有可能建成PPP的项目。那么我们很多养老产业概念之下的机构养老、园区养老、连片开发里匹配上社区和特定的养老小镇等等的养老项目都有随之而来的现金流。至于具体的模式选择，至少我们可以提出四个概念：一个是大家最容易理解的BOT，即建设好了以后运营，还有满足一个比较长时间运营期以后的移交。这个BOT的形式在中国现在已经做成的PPP里，可能是居于比重最高之列的。第二个是BOT可以衍生出一个BOOT，就是不仅是建设以后与运营，它首先在法律上有一个拥有，所有权在一段时间里是明确的特许给社会资本方的，好处是什么？它在一些特定形式下不光有运营的特许权，而且有拥有的特许权，这使项目在满足社会资本方的一些特定诉求方面，就有了更坚实的一套制度匹配因素。这可以认为是BOT衍生出来的一种特定的子模式。第三，就要说到TOT，政府可能在某些阶段上已经建成了一个当时认为它必须自己建设的项目比如一个养老机构，一个比较像样的养老院。比如北京，我知道口碑最好的是第一福利院，前些年开始是说接受社会登记的时候，要他告诉你排队的长度大概是十年，很快现在已经演变到排队长度是100年以上，人还没生下来就要排队，这种供不应求能不能在这个模式下，政府把已经建成的这样一个比如说第一福利院机构找到一个对价，转让一个好价钱，它腾出这个钱来以后用新的机制更多地去提供一些政府这时必须托底的养老机构的建设，而这时候这个接手了的社会资本方，它会有一个比较长的运营期，这就是TOT，运营期完了以后，原理上说这个机构无偿地交回给政府之手，这个时候可能还有下一期的考虑，那可以再重新讨论。所以，TOT在第一个环节上跟BOT不一样，后面的道理是完全一样的。还有一个，我特别看重的，就是连片开发，比如一个养生养老小镇，是一个连片开发最典型的形式，在中国现在这个模式已经开始做得风生水起。当然和其他特色小镇也可以融合在一起，有的特色小镇不叫养生养老小镇，但是里面完全可以匹配养老产业。
可行性的第二个层次，我想说PPP在养老概念之下，可以和另外很多的PPP项目一样，对接类固定收益金融产品的创新。比较长期的比如像债券这种方式，是固定收益特征的，类固定收益产品，可能会列出一个金融产品创新中的系列，都有可能对接到PPP。一个PPP它的运营期可能是20年、30年，甚至50年，这种类固定收益产品它如果对接一个资产证券化的交易市场呢？可以在这里面做掉期，可以做各种各样的多样化处理——我们现在注意到已经有天津和上海相隔一天正式揭牌运营了资产交易所。它以后对应的和PPP，包括和养老产业的PPP所提供的金融产品创新里的类固定收益产品的交易，是非常值得我们注意的一个制度化的匹配条件。
最后一个方面，谈一下发展养老产业PPP我们还要进一步琢磨的基本要领。第一，我想强调创新过程中，我们必须在思维框架上突破原来已经形成的很有进步意义的政府市场各归其位，“井水不犯河水”的那个认识，到了PPP认识上是“螺旋式上升”，政府和企业、和市场主体要在一起，以合作伙伴的关系来做这样的建设项目。我们已经在这方面做了一些分析：这绝不是简单的思维模式回归，而是螺旋式上升。在PPP的各个环节上，政府裁判员和运动员的身份仍然是非常清楚、非常合理的。到了签约的时候，具体这家政府他就是运动员，裁判员到哪儿去呢？裁判员在法律那里，由法来充当裁判员的角色。
第二，是提出一些养老服务PPP项目健康运行需要注意的问题，这方面简单提一提概念，还需要进一步探讨和细化。我们感觉这些要领里似乎至少可以提到8个概念：一个叫愿景聚焦，合作伙伴首先要有共同的愿景聚焦在一起；跟着的第二个，要形成互信合作的这样一种寻求妥协、最后能够推进到真正把PPP做实的引导和培育过程；第三个，是要在实际运行中间共生共赢；第四个，就是PPP项目具体的掌握上应该科学分配，因类施策，它是很典型的供给侧必须定制化的一种创新事物；第五个，是要遵守法律法规，合理规避风险——这里面很多的风险大家也是关注的，PPP不可能一哄而上，必须要专业团队支持，很好形成风险分担方案。还有第六个，是要以规范的购买服务的形式形成专业咨询大量的支持，这也是大量专业团队、专业人士、中介机构在这方面完全可以对接上的，实际上是一种竞争性的政府购买服务和企业购买服务，对应的就是这些专业团队大有作为的舞台——我前面说的“1 1 1>3”那里面有一个“1”就是专业团队、专业咨询机构、中介机构的力量，第七个，是要构建监督和问责的机制，监督问责一定是在这里面不可少的今最后一条是在要理解和明确PPP这个领域里方兴未艾的创新，在概念上应该叫做敞口的创新，国际经验是初步的，中国的经验也是初步的，你要承认这个领域里还有很多未知的东西，所以这个创新应该是敞口的，应该在创新中规范，而看准的风险因素，则强调规范中发展。
这些不成熟的看法请各位批评指正，谢谢大家。
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，是经济学核心作者中的代表性学者。
