农村宅基地退出补偿机制（农村宅基地退出机制构建）

一、问题的提出

在土地私有条件下 宅基地所有权与房屋所有权一同交易 宅基地退出完全可以通过市场交易方式顺利实现。我国宪法规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山 也属于集体所有。”在城市住房制度市场化改革之后 在保持土地所有权不变的前提下 允许城市国有土地使用权与住房所有权在市场中自由交易。在农村 虽然宅基地归集体所有 但我国在很长时间内并没有禁止农民的房屋买卖行为。1963年 《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》确认了社员拥有买卖或租赁房屋的权利 “房屋出卖以后 宅基地的使用权即随之转移给新房主 但宅基地的所有权仍归生产队所有”。这实际上确立了农村宅基地集体所有、无偿取得、长期使用和农民住宅私人所有、允许买卖的制度框架。

然而 这一制度在农村家庭联产承包责任制实施之后逐渐发生了变化。随着农村经济的发展 农民改善住房条件的愿望高涨 农村住宅占地规模急剧扩大 导致国家逐步强化对农村宅基地的管理 并最终确立了农村宅基地“一户一宅”的分配原则。2004年 国土资源部在其下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中提出:“农村村民一户只能拥有一处宅基地 面积不得超过省(区、市)规定的标准。”2008年1月 国务院《关于促进节约集约用地的通知》中进一步要求各地完善人均住宅面积等相关标准 清理历史遗留的一户多宅问题 并严防超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。2010年3月 《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中规范了“一户一宅”的内涵 即“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”。这一规定表明 “一户一宅”并不是指一个家庭只能“拥有”一处住宅 而是指只能“申请”一处符合规定面积标准的宅基地。

“一户一宅”原则并没能遏制农村宅基地扩张的势头。由于可以无偿申请获得宅基地 只要符合分家条件 农民都会申请新宅基地。在现行农村住房制度下 农民很容易因继承、婚姻等原因形成“一户多宅”的现象。对于超过标准的宅基地或者多出的住宅 目前的措施只是要求在房屋改建或者重建时退出多出标准面积的宅基地 并不能避免“一户多宅”的现象。由于房屋的市场价值通常远高于建房成本 如果允许农村住房入市交易 农民都会想方设法建设更多的住宅 从而导致占用更多的耕地。为了避免这种情况 国家不得不采取限制农村住宅交易的政策。早在1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》中就规定:“严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”但该条例并没有禁止对住房的买卖。20世纪90年代末 国家开始限制买卖农村住房和宅基地。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次明确禁止农民向城市居民出售住宅。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步禁止城镇居民购买农村宅基地。这就从农村和城市两个方面限制了农村住宅和宅基地的交易行为 既不准农民卖 也禁止城镇居民买。很显然 这些规定在一定程度上侵犯了农民的住房财产权 既限制了其市场交易范围 更影响了农村住房价格 使农民的住房财产价值不能得到充分体现。然而 这些规定其实在很大程度上是国家不得已而为之。一方面 政府希望保留农民无偿申请宅基地的权利 以保障农民的居住权;另一方面 政府又要实现保护耕地的目标。如果一方面允许农村宅基地自由入市 另一方面又没有关上耕地转为宅基地的大门 那么耕地保护的目标便无从谈起。随着我国工业化、城市化的快速推进 城市扩张占用了大量耕地 而与此同时 农村人口向城市的大规模迁移并没有带来农村宅基地占地规模的同步减少。在农村 一方面是农村劳动力的大规模迁移带来的农村住宅闲置 “空心村”成为中西部农村的普遍现象 另一方面 随着农民收入的提高 农村建房规模仍在继续扩大。这样 数以亿计的农民工在城市工作、生活 需要在城市租住或购买住房 而他们在农村的住宅大量闲置 形成了新型两栖占地现象。虽然这种现象背后的原因复杂 但以下两方面无疑是最为关键的因素。一是农民工难以在城市真正扎根 还需要保留农村住房及农地权益作为最后的保障;二是由于无法获得公平的价值回报 农民工缺乏自愿退出农村宅基地及住宅的有效激励。推进农民工自愿有偿退出宅基地 既是维护农地安全红线的根本保障 也是促进农民工向市民化转化的关键环节之一。

二、建立农村宅基地退出机制的价值分析

农村人口向城市迁移是城市化进程中的必然趋势。这一进程不仅有利于提高农村人均耕地面积 促进农业的规模化经营 更重要的是 人口迁移将直接导致农村住宅需求的下降 而农村宅基地复耕无疑是城市化进程中农村耕地增长的基本途径。由于城市人均建设用地面积远低于农村 城市化进程中的城乡建设用地转换会产生某种“耕地增长效应”。然而 由于我国尚未建立有效的农村宅基地退出机制 这种“增长效应”并未出现。除此之外 建立有效的农村宅基地退出机制至少还有以下四方面的功能。

(一)有利于解决农村严重的住房空置问题

近年来 农村人口向城市流动的速度明显加快。从1990年到2000年的十年间 我国城镇化率从26.44%上升到36.22% 平均每年上升0.978个百分点。而从2000年到2010年的十年间 城镇化率从36.22%上升到49.68% 平均每年上升约1.35个百分点。[1](与此相伴的是 农村空心村的发展和农村住房空置率的急剧上升。2009年中国社科院发布的《农村经济绿皮书》显示 农村村民的住房空置率已经高达30%左右。[2] 国务院发展研究中心农村经济研究部曾经对2749个乡村展开过调查 结果显示 45%的村中有被遗弃的宅基地与旧房。[3](有学者调查发现 在河南省平舆县 经济较为发达的村庄的空户率达到30% 较贫困的村庄达到20~25%。[4] 宅基地的大批闲置既浪费了我国宝贵的土地资源 也降低了土地资源的利用效率。采取有效措施推进农村宅基地退出 既是治理农村“空心村”的迫切需要 也为农村空闲宅基地复耕为耕地提供了现实可能。

(二)有助于保障农民的土地财产权利

土地是农村最珍贵的资源 住宅是农民最重要的财富。由于农村住宅市场受到严格限制 农民缺乏将住房和宅基地使用权所内涵的经济价值变现的途径。当农民从农村迁移到城市 面对城市高企的房价 大多数外来农民工感到无能为力。虽然其在农村的宅基地使用权有着巨大的潜在市场价值 但由于其不能实现流转 也就不能将其潜在价值转变为收益 成为农村村民进城就业和定居的资本。[5] 现实的状况是 放弃宅基地则意味着得不到任何回报 市场化交易又受到国家政策的限制。目前 农村住宅交易主要集中在城市周边 但这种交易并不受国家的保护。合法的农村住房交易仅限于农村集体成员内部的交易 这不仅会严重降低住宅和宅基地的经济价值 而且由于购买者具有无偿申请宅基地的资格 即使能够交易 宅基地使用权的价值也无法在交易价格中得到体现。

(三)有利于保障土地使用权物权公平

我国法律将土地所有权分为国家所有权和集体所有权两类 并分别赋予这两类所有权不同的权利 形成了我国特有的二元土地制度体系。我国《物权法》规定 “所有权人对自己的不动产或者动产 依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。但这种权利并没有在农村住宅所有权和宅基地使用权上得到充分体现。同样是拥有房屋所有权和土地使用权 国家允许城市住宅自由交易 农村住宅交易却受到严格限制。购买城市住宅可以申请抵押贷款 而法律却明确规定农村住宅不得抵押。显然 这有违物权的公平性。赋予农村宅基地自由交易权或者建立起公平的农村宅基地退出渠道 使农民充分享有农村宅基地所蕴含的经济价值 有利于促进城市和农村建设用地使用权的物权公平。

(四)有利于避免农民工两栖占地 促进城市化进程

两栖占地形成的主要原因是农村居民在城市就业并迁居城市之后 同时保留农村宅基地和住房所导致的。从各国城市化进程的实践来看 进城农民两栖占地是普遍现象。起初 农民工也许并没有打算在城市定居 或者他们尚不具备在城市定居的条件 因此 保留农村的住宅和土地对他们而言是一种必需的保障。只有当他们能够真正融入城市生活 他们才会选择彻底离开农村。当前农民家庭两栖占地规模庞大主要有两个方面的原因。一是面对高房价、社会保障缺失和城市户籍准入限制 农民工难以真正融入城市;二是农民工在农村的宅基地和住房无法入市交易 也缺乏有效的退出路径。前一因素导致农民不敢放弃宅基地 后一因素导致农民即使能够融入城市 也不愿退出农村宅基地。如果农民工能够获得宅基地退出的价值回报 不仅可以大大减少两栖占地的规模 也有利于农民工更快地融入城市生活。

三、我国当前农村宅基地退出的主要途径与探索

我国缺乏有效的农村宅基地退出机制并不是说我国不存在农村宅基地退出行为 实际上 我国农村宅基地退出以多种方式在各地普遍存在。这些方式大多是国家基于控制农村宅基地规模而做出的制度规范和政策探索 但政策目标似乎并未实现。

(一)宅基地使用权交易

虽然国家并没有完全禁止农村住宅的买卖 但我国法律禁止单纯的农村宅基地交易行为 宅基地使用权的转移需随着房屋所有权的转移而转移。早在1981年 国务院在《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中就规定 社员只拥有宅基地使用权 “不准出租、买卖和擅自转让”宅基地。农民只能通过申请无偿取得农村宅基地 对于那些不具有申请条件的居民 购买他人的宅基地同样不合法。但这一规定未能有效杜绝农村宅基地的交易行为。在一些农村进行沿路沿街开发过程中 为了获得更多的经济收益 乡村干部往往不顾法律规定的“一户一宅”原则和“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定 将农村宅基地进行市场交易。当然 不管销售对象是否具有购买权利 当农村居民进行房屋交易的时候 实际上就包含了宅基地使用权交易。党的十七届三中全会提出了建立城乡统一的建设用地市场的目标 逐步使农村集体经营性建设用地“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”[6] 。虽然城乡统一的建设用地市场仍未建立起来 但放开农村建设用地包括宅基地使用权的转让交易无疑是今后继续努力的一个方向。

(二)宅基地换房

宅基地换房是在中央关于城乡建设用地增减挂钩政策出台以后 一些地方政府试图通过农村建设用地换取城镇建设用地指标而采取的政策措施。2005年10月 国土资源部在《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》中提出将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 为建设用地紧张的东部地区扩大城镇规模找到了一条新路。所谓“宅基地换房” 是指“按照规定的置换标准 农民以宅基地换取小城镇的住宅 迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕 实现耕地占补平衡”[7] 。可以看出 宅基地换房的“制度创新”是地方政府在中央政府实施的建设用地指标制度约束下的变通选择 由此 地方政府扩大了可自主支配的土地资源。

(三)宅基地置换与宅基地复耕

为了减少农民宅基地占地规模 引导农民适当集中居住 推进“空心村”治理和旧村改造 2010年3月国土资源部在《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中提出 有条件的地方可根据规划 通过撤并整合 推进“空心村”治理和旧村改造 逐步实现农村居民点向小城镇、中心村有序地集中。这实际上是引导农民通过宅基地置换逐步实现农村居民集中居住 以便节约更多农村建设用地。宅基地置换和老旧宅基地复耕正是在这一背景下产生并发展起来的。2006年 国土资源部在《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》中明确要求 要“坚持建新拆旧 积极推进废弃地和宅基地复垦整理”。宅基地置换旨在逐步引导农民适度集中居住 而对“空心村”进行整治 对原宅基地进行复耕则是旨在确保耕地数量不减少。虽然宅基地置换意味着原宅基地的退出 但农村宅基地总量并没有减少。

(四)宅基地收回

宅基地收回是指集体有权无偿收回废弃的宅基地或者各类不符合国家政策要求的宅基地 其主要针对以下几种情况。一是停止使用的宅基地。我国《土地管理法》规定 “因撤销、迁移等原因而停止使用的土地 经原批准用地的人民政府批准后 农村集体经济组织可以收回土地使用权”。二是非法获得的宅基地。《土地管理法》规定 未经批准占用土地或以欺骗手段骗取批准而占用土地建设住宅 “由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。三是闲置宅基地。1995年3月《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》(以下简称《若干规定》)规定了对闲置宅基地的处理方式 即“房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地 由当地县级以上人民政府收回土地使用权”。四是非农业户口居民宅基地。《若干规定》第四十八条规定 “非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地……房屋拆除后没有批准重建的 土地使用权由集体收回”。五是超出标准的宅基地。对于超出各省规定标准的宅基地 《若干规定》认为“可暂时确定其集体土地建设用地使用权” 但应在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后出现分户建房、房屋拆迁、改建、翻建等情况时 其超出标准的宅基地需退还集体。

(五)征地拆迁

工业化的发展、城市规模的拓展、大型基础设施工程的建设都需要大量的土地 这些土地大多来自农村集体用地 其中包括农村宅基地。新中国成立以来 出台了一系列政策和法律对征地拆迁事宜包括相关补偿标准进行规范 主要有《政务院关于国家建设征用土地办法》(1953年12月5日)、《国家建设征用土地办法》(1957年10月18日)、《国家建设征用土地条例》(1982年5月4日)、《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25日)、《中华人民共和国土地管理法》(1998年8月29日)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998年12月27日)、《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日) 以及国土资源部下发的《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》(2004年11月3日)等。目前 因城市扩张而进行的征地拆迁一般以就地安置、房屋置换等方式解决农民住房问题 因修建大型工程而进行的征地拆迁则主要采用现金补偿和移民搬迁等方式 这都会涉及原宅基地的退出。

上述农村宅基地退出方式主要是关于某一特殊情形下的农民宅基地退出的问题 并不涉及在城市化高速发展进程中 数以亿计的进城务工人员在农村的宅基地如何退出的问题。特别是对于那些远离城市、缺乏宅基地需求市场的偏远农村而言 当地农民仍缺乏退出宅基地的有效途径。

四、建立农村宅基地退出机制的主要障碍与风险

宅基地退出意味着农村建设用地的减少 宅基地复耕则意味着耕地的增加 这无疑是当前城市化快速发展背景下保障农地和粮食安全的不二选择。建立农村宅基地退出机制 引导和鼓励转移就业农民退出宅基地 已成为政府推进城市化进程的重要任务。然而 在当前的制度环境下 建立农村宅基地退出机制仍面临着较多的障碍和风险。

(一)农村宅基地退出面临着法律和政策的限制

为了确保耕地18亿亩红线不被突破 我国实施了最严格的耕地保护制度 其核心是限制耕地转变为建设用地 主要途径除了建立严格的建设用地审批制度之外 还建立了严格限制农村建设用地市场交易的制度规范。一是严格限制农村宅基地对外转让。不仅禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房” 而且禁止农民将住宅向城市居民出售。如果农村村民将住宅出租、出售或赠与他人 将无权申请新宅基地。为了防止农村宅基地使用权外流 法律还同时剥夺了农村住宅、宅基地抵押、担保的功能。二是将农村其它建设用地仅限于本集体及其农民使用 而不得对外出让。我国《土地管理法》规定 “任何单位和个人进行建设 需要使用土地的 必须依法申请使用国有土地”。除非兴办乡镇企业、村民建设住宅、兴办乡(镇)村公共设施和公益事业等 可经批准使用集体土地 其它建设均禁止使用集体土地。上述规定将农村宅基地交易、转让局限于农民集体内部 导致农民难以通过市场交易方式实现宅基地退出。

(二)农村宅基地退出难以获得足额经济补偿

我国《物权法》将宅基地使用权归为“用益物权”。《物权法》第一百一十七条规定 “用益物权人对他人所有的不动产或者动产 依法享有占有、使用和收益的权利”。然而 在“宅基地使用权”一章却规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”没有规定宅基地使用权人拥有“收益”的权利。由于我国农村住房销售受到严格限制 除非在城市周边地区 一般并不存在农村住宅交易市场。在农村住宅遭遇拆迁进行补偿时 宅基地的价值也基本上得不到体现。目前我国农村住宅拆迁补偿主要有两种方式:一是实物补偿 即所谓的“拆一补一” 按原住宅面积补偿相等的面积;二是货币补偿 即对原住宅进行估价补偿 并在其他地方重新分配宅基地建房。可见 这两种方式都没有考虑到农村宅基地所蕴含的价值。在一些地方实施的“双退出”改革中(即退出承包地和退出宅基地) 对于宅基地的补偿同样很低。以洛阳为例 退出宅基地的补偿仅为5000元。[8] 在宅基地退出补偿极低的情况下 农民在权衡利弊得失之后 理性的选择必然是保留农村宅基地。

(三)鼓励农村宅基地退出可能威胁农民住房权益

对农村住房和宅基地的交易、抵押设置法律障碍不仅仅是出于保护耕地的考虑 同时也是为了确保农民能够获得基本的住房保障 以免因为农民销售、抵押住房而失去最基本的栖身之所。2010年3月《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中强调要依法保障农民宅基地的取得权。“农民申请宅基地的 乡(镇)、村应及时进行受理审查 对符合申请条件 且经公示无异议的 应及时按程序上报。县(市)人民政府对符合宅基地申请条件的 必须在规定时间内批准 不得拖延和拒绝……切实维护农民依法取得宅基地的正当权益。”符合条件的农村居民通过申请无偿获取宅基地 用以建造住宅和附属设施 从而确保“居者有其屋”。虽然保障水平较低 但保证了农村居民最基本的住房权。如果允许乃至鼓励农民退出宅基地 则很可能会威胁农民的基本住房权益。

(四)允许农村宅基地使用权自由交易可能激励农民占用更多宅基地

农村宅基地使用权市场的建立将促进农村宅基地以交易、转让等方式退出 但这种交易必然推动农村宅基地市场价值的显现 从而推高农村住房价格。在农村宅基地无偿申请的大门关上之前 农村宅基地价值的凸显自然会激励农村居民申请和占有更多的宅基地。即便《土地管理法》规定了“农村村民出卖、出租住房后 再申请宅基地的 不予批准” 当面对众多无家可归的农民时 政府能否坚持这项规定令人怀疑。重庆开县国土房管局进行的问卷调查结果显示 193份问卷里有20%的农村村民担忧 随着放开宅基地使用权的流转 会增加对宅基地的需求 从而不利于耕地的保护。[9](耕地保护其实是政府至今仍未放开农村住房交易市场的最重要原因。

(五)农村住房的自由交易还会对城市房地产市场发展产生不利影响

农村宅基地退出有两种主要方式。一是通过市场交易、转让等方式退出 这时 农村住宅所有权与宅基地使用权同时交易 虽然权利发生转移 但农村宅基地的总量并没有减少;二是农村宅基地通过复耕转变为耕地 从而减少农村建设用地总量。在第一种方式下 农村住宅入市交易 其价值通过市场供求关系得以显现 至少会产生两方面的重大影响。其一 原来因制度约束而掩盖的农村住宅价值必将随着限制的解除而得以释放 从而大幅提高农村住房的市场价格 特别是城市周边农村住房的价格;其二 由于大量农村闲置住房入市 城市居民购房又多了一种选择。随着公路、地铁等交通设施的改善 对于城市上班族而言 市郊农村较远的距离和市中心高昂的房价之间 克服距离远所带来的困难显然更容易一些。这样 农村住房入市必将对城市的高房价产生巨大冲击。要知道 城市房价构成中的很大部分来自地价和各种税费 而这些成本对于农村的住房而言是不存在的。实际上 地方政府之所以卖力打击“小产权房” 与其影响城市房价进而影响到城市政府土地出让收益紧密相关。

五、构建农村宅基地退出机制的政策选择

农村宅基地退出对于实现农户宅基地权益、减少农村宅基地闲置、促进耕地保护等具有极为重要的价值 但宅基地退出既面临着诸多阻碍 也面临着重大风险 需要谨慎推进 并做好相关配套政策措施的落实。

(一)完善农户住宅及宅基地产权确权登记

产权登记既是一种权利证明 也是一种权利公示。作为权利证明 产权登记将某人对于某物的权利给予官方的、权威性的证明。作为权利公示 产权登记将特定的产权关系公之于世 起到宣示的作用 有助于澄清权利关系 便利社会监督。有学者指出 农村宅基地是不动产物权 根据我国的物权法 其公示方式应为登记 没有经过登记将不会产生效力或者不得对抗善意第三人。在城市 其土地使用权与城镇居民的房产采取的是强制登记的制度 而在农村地区 农村村民对宅基地使用权和自己的房产可以选择不登记 这就很难在不动产登记簿中找到有些宅基地使用权及其房产的权属。[10] 在农村住宅不入市交易的情况下 不进行产权登记似乎影响不大。一旦农村住宅入市交易 未进行产权登记就无法提供产权关系证明 产权交易也就很难完成。另一方面 对农村住宅和宅基地进行产权登记也是政府加强农村宅基地管理的有效手段。虽然农户取得宅基地必须经过申请、审核、批准等程序 这一过程能够使政府掌握特定住宅和宅基地的产权关系 但由于农村住宅实行非强制登记政策 政府对许多农村老宅的产权关系信息并没有充分掌握 这种产权信息缺失进而导致违建住宅难以得到处理。据北京某镇的自查结果显示 “‘超批多占户’占57% ‘私搭乱建户’占8.3% ‘建新不拆旧户’占3.5% 各项违规累计所占面积达宅基地总面积的59%”[11] 。同时 农村住宅产权关系不清晰也为农村住房审批的违法行为提供了土壤。农村宅基地一直以来都是通过单一的行政审批来进行配置的[12] 由于缺乏合理的监督与管理机制 在审批过程中 以权谋私、不按法律规定的程序和原则进行审批的现象屡见不鲜 进一步助长了部分村民私搭乱建的行为。

(二)逐步放开农户住宅和宅基地入市限制

尽管农村建设用地入市可能导致耕地占用的压力增大 并对城市高房价产生一定的冲击 但其正面效应远远高于其带来的不利影响。放开农村住宅和宅基地入市限制至少会产生以下四个方面的功能。一是促进农村转移就业人口落户城镇。进城务工人员难以在城镇落户的最大障碍是经济门槛 城市里的高房价成了众多农民工落户城市的拦路虎。如果农村住宅能够入市交易 至少能够为进城家庭落户城镇提供一笔不菲的经济支持。二是降低城市外来人口落户成本。在农村住宅入市之后 城市的高房价必将受到较大冲击。这虽然会影响到城市政府的土地出让收入 但对于没有住房的外来人口而言无疑是极大的利好。即使仍然买不起市内住宅 购买市郊的农村住宅也是不错的选择。三是有利于农村经济的发展和繁荣。农村住宅入市能够在一定程度上解决农村的空心村问题 住房销售的收入可推动农村财富的增长 同时外来工作人口的加入也将在一定程度上推动农村商业和其他服务业的发展 从而提高农村经济的活力。四是降低城市居民生活压力。城市房价不仅对外来人口是沉重的压力 对本市居民同样是沉重负担。农村住宅入市带来的城市房价企稳或下跌 无疑有利于缓解城市居民的生活压力。

(三)停止对农村新增宅基地的审批

放开农村住宅和宅基地入市限制必然要求停止对农村新增宅基地的审批。如果一方面允许农村住宅入市交易 另一方面允许没有宅基地的农村家庭申请宅基地 必然导致耕地被大量占用。《土地管理法》关于“农村村民出卖、出租住房后 再申请宅基地的 不予批准”的规定 能不能解决这一问题呢?答案是否定的。在我国“一户一宅”原则下 申请新宅基地的最主要原因是“分户” 即孩子长大分家才有机会申请新宅基地 孩子的孩子长大后分家再申请新宅基地。即使农民卖掉自家住宅 他的孩子仍有权利申请宅基地 孩子再卖掉住宅 他的孙子依然有权利申请宅基地。这样 农村宅基地将不断扩张。因此 放开农村住宅和宅基地入市限制必然要求停止对农村新增宅基地的审批。问题是 停止农村新增宅基地审批之后 如何解决农村面临的新增宅基地需求?应该说 停止农村新增宅基地审批对于需要新增宅基地的个别家庭而言肯定会产生不利影响 但从全国的情况来看 随着城市化的快速推进 农村人口大量减少是未来我国社会发展的必然趋势 农村宅基地过剩问题已经出现并将日益严重。在这种情况下 个别家庭的新增宅基地需求完全可以通过市场途径加以解决。有人可能会质疑停止对农村新增宅基地审批可能产生的公平性问题 即为什么早期集体成员可以无偿申请宅基地 而现在的集体成员只能购买宅基地 这是否意味着集体成员权的不公平?其实 早期的无偿申请并不完全公平 一些多子家庭获得了更多的宅基地 侵犯了多女家庭的权利。从另一角度来看 无偿申请宅基地时期 宅基地几乎不能交易 其价值不能变现。而现在购买宅基地使用权 购买者拥有了自由交易的权利 实际上等于买来一笔财富。对于购买者来说 也就谈不上不公平。当然 为了促进农村居民适当集中居住 在停止新增宅基地审批的同时 应允许农民进行宅基地置换。

(四)大幅提高农户宅基地退出补偿

农户住宅和宅基地入市交易提供了一种方便的农村宅基地退出方式 但对于绝大多数农村地区而言 这种方式只是为“退出”提供了一种微乎其微的可能性。因为除了城市周边农村或经济较为发达、有大量外来务工人员的东部农村外 即使允许农村住宅上市交易 由于不存在买方市场 很难通过交易退出农村宅基地。在当前农村大量住宅闲置、“空心村”现象日益严重的背景下 住宅交易(除非以成本价销售)的可能性较小。在这种情况下 如何才能实现农村宅基地退出呢?当前 农民之所以不愿意退出农村闲置的住宅和宅基地 一是因为无法销售 二是因为放弃住房和宅基地也不能得到补偿或者补偿标准极低(如河南洛阳的案例)。在没有销售市场的农村推进宅基地退出 唯一的办法是对自愿退出农村宅基地的农户给予较高补偿 使农民在宅基地闲置的情况下愿意退出宅基地 复耕为耕地 或由集体收回卖给需求宅基地的家庭。农民退出宅基地的补偿款从何而来呢?这需要从建设用地的供需市场来寻求解决方案。在国家禁止对农村新增建设用地审批的情况下 建设用地指标将成为珍稀资源。这样国家就可以通过设置“建设用地指标交易平台”的方式实现建设用地指标的供需平衡。随着城市化的发展 城市所需的建设用地指标可以从农村宅基地退出所增加的建设用地指标中得到满足。随着建设用地指标价格的上升 一方面能够极大地提高宅基地退出补偿 另一方面也对用地方产生压力 迫使其节约使用建设用地 提高土地的利用效率。

来源：内蒙古社会科学(汉文版)2016年05期

作者：楚德江 江苏师范大学哲学与公共管理学院