如何做好老年教育工作（老年教育公共服务体系的构建逻辑与图景）
如何做好老年教育工作（老年教育公共服务体系的构建逻辑与图景）一、我国老年教育概念内涵与发展现状提供教育公共服务是政府的责任，满足老龄群体公平、有质量的终身学习需求，势必要求老年教育公共服务能力的不断提升，这其中完备有效的老年教育公共服务体系成为关键。毋庸置疑，老年教育公共服务体系是适应老龄化社会对老年教育的公众需求、完成政府承担的老年教育义务、对老年教育公共服务有效供给而进行的制度设计。构建健康的老年教育公共服务体系，满足人民群众日益增长的对更好、更公平的老年学习的服务需求，不仅是我国老龄事业发展的基本方略和共同愿景，也是新时代服务型政府“老有所教”的责任与使命。摘要：老年教育公共服务体系是政府满足老龄群体终身学习的公共需求、履行老年教育主体责任、对老年教育公共服务有效供给而进行的制度设计，主要由制度、内容、组织和运行等核心要素组成。在普惠公益的价值导向、服务均等的政策选择和多元治理的路径选择等目标基础上，建立起包括政策设计、投入保障、供给服务和监
作者简介
程仙平（1981-），男，安徽怀宁人，硕士，浙江省社区指导中心助理研究员，主要从事老年教育、教育政策研究。
老年教育公共服务体系的构建逻辑与图景
——基于新公共服务理论视角
摘要：老年教育公共服务体系是政府满足老龄群体终身学习的公共需求、履行老年教育主体责任、对老年教育公共服务有效供给而进行的制度设计，主要由制度、内容、组织和运行等核心要素组成。在普惠公益的价值导向、服务均等的政策选择和多元治理的路径选择等目标基础上，建立起包括政策设计、投入保障、供给服务和监管评价等四环的组织框架，达成老年教育公共服务体系的有序构建，完成新时代“老有所教”的责任与使命。
关键词：老年教育；公共服务体系；新公共服务理论
由罗伯特·登哈特（Robert B.Denhardt）为代表的行政学者倡导的新公共服务理论，在对“以市场化为取向，推行绩效管理和顾客导向”的新公共管理理论的反思和批判中应运而生，主要追求“促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观，重新肯定为公共行政的卓越价值观”[1]（P3，P18）为终极目标。新公共服务理论主张政府的核心是服务，在公共组织管理和公共政策执行事务中，政府角色定位应由“掌舵”转变为“服务”，实现和维护公共利益。强调“重视人，而不只是生产率……”，要坚持以人为本和重视人及其公民权，“从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进”[2]。新公共服务理论推崇公共服务精神，致力提升新公共服务理论的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的沟通与合作共治。可以看出，新公共服务理论所蕴含的人本主义、政府的责任和作用、服务意识以及以人为本的行政理念，对亟待转型升级的老年教育，以及老年教育公共服务能力的提升，都具有深远的启迪作用和参考意义。
提供教育公共服务是政府的责任，满足老龄群体公平、有质量的终身学习需求，势必要求老年教育公共服务能力的不断提升，这其中完备有效的老年教育公共服务体系成为关键。毋庸置疑，老年教育公共服务体系是适应老龄化社会对老年教育的公众需求、完成政府承担的老年教育义务、对老年教育公共服务有效供给而进行的制度设计。构建健康的老年教育公共服务体系，满足人民群众日益增长的对更好、更公平的老年学习的服务需求，不仅是我国老龄事业发展的基本方略和共同愿景，也是新时代服务型政府“老有所教”的责任与使命。
一、我国老年教育概念内涵与发展现状
当前我国老年教育已步入普惠式发展阶段，推动老年教育供给侧改革、促进老年教育可持续发展成为积极老龄化进程中亟待解决的重要议题。
（一） 老年教育的属性范畴
老年教育是“以老年人为教育实践主体、以满足老年人的精神文化需求为教育目标，以提升老年人生活质量为最终评价尺度的综合社会教育”[3]（P61-70） 是“老年人提高自身生命质量和生活质量，适应时代和社会需求的素质教育活动”[4]。“通过老年教育的杠杆联动作用，促进老龄化问题解决”[5]是老龄社会的普遍共识。“老年教育的产生、发展与人的终生发展的需求之间是内在要求和内源性动力的关系”[6]，老年教育是以老年人基于对老年人生理和心理发展特征和规律的基本认识的前提下，以满足老年人精神文化生活需求的综合性社会教育，包括正规教育、非教育以及非正式教育。
实践表明，老年教育具有“赋权增能”的功能，能够使得“个体或群体形成或增强必要的能力，培育或提升个体或群体的主观能动性，进而具备并能够发挥其对他人、组织、社团或社会的影响力”[7]。老年教育追求保障每一个老年人终身学习权，提升老龄群体的生活掌控能力、变化适应能力和社会参与能力，真正实现“老有所学”“老有所乐”。老年教育“是终身教育体系中老年阶段一切教育的总和，包括不同性质、不同类型、不同层次、不同形式的老年教育”[8]。在推进老年教育发展进程中，要遵循终身教育体系构建的框架与目标，激活公共教育设施和文化资源，保障老龄群体能够“有权力去获得他们终身所需要的全部知识、价值、技能，并在任何任务、情况和环境中有信心、有创造性和愉快地应用它们”[9]。老年教育是社会公共服务重要内容，积极老龄化理论倡导政府是老年教育的责任主体，要主动承担并“保障老龄群体终身学习权益”的责任，满足老年教育的社会需求。为此，“老年教育应建设成一个公共产品，推进其纳入公共服务体系”[10]，注重老年教育的公共产品和公共服务的价值属性，明确老年教育公共服务是新时代政府的责任。
（二） 老年教育发展现状简摡
我国老年教育发源于20世纪 80 年代老干部的退休福利教育，历经40余年推动与发展，基本形成了具有本土特色的老年教育模式，在满足全体老龄群体学习需求和服务全民养老体系构建上卓有成效。截至2017年底我国“60周岁及以上老年人口24 090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上老年人口15 831万人，占总人口的11.4%”[11]，据预测到“2010-2040年，我国老年人口将增加2.24亿人，年平均增长率3.62%，平均每年净增746万”[12]（P72）。“老有所学”已成为老龄化社会的民生问题，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将老年教育作为老龄事业改革与发展的重要内容，提出“加强老年教育工作，进一步扩大各级各类老年大学（学校）办学规模”[13]，《老年教育发展规划（2016-2020年）》提出“到2020年，基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局”[14]。
工作成绩的背后，同样面临着诸多挑战，尤为突出的是因老年教育公共服务体系尚未形成，导致公共服务供给能力低下。老年人终身学习需求“井喷式”增长，“一座难求”“供需失衡”现象普遍存在。我国老年教育受“供给主体的制度支持不足，需求主体的接受意愿不足；管理体制不顺，教育观念陈旧，教育形式单一”[15]等多重因素制约，造成“供需矛盾突出，经费投入不足，教育内容无法满足多元需求，优质文教产品匮乏”[16]。现实中，老年教育管理粗放，多条线“作战”现象依然存在，没有形成合力，各类教育资源分散，整合共享力度不够。尤为突出的是，老年教育办学主体的“三驱马车”格局，即一是依托老干部局的老年大学，二是依托民政部门的老年电视大学，三是依托教育部门的（社区）老年大学，三者间的互通互联不足，老年教育管理运行机制尚未健全，诸多行业壁垒阻滞着老年教育公共服务体系的构建与运行。可以看出，短缺的现实与俱增的诉求，构成需求侧的巨大张力，在造成老年人“学无所教”的同时，也折射出供给侧的乏力。
“深度老龄化”背景下，推进老年教育转型升级势在必行，完成“从老龄群体的养老权落实，向终身学习权实现的拓展”[17]。毫无疑问，供给不足是老年教育公共服务能力弱化的直接表现。深层次而言，我国尚未有一套较为完善的公共服务体系保障老年教育事业发展，“须在适度扩大总需求的同时，推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”[18]。有理由认为，老年教育公共服务体系必然是新时代我国老年教育事业发展与改革的战略部署。
二、老年教育公共服务体系基本内涵
老年教育公共服务体系的提出与产生，与新世纪以来我国构建服务型政府和促进教育公平的宏观背景密切关联，更与老年教育公共服务“短缺的现实与俱增的诉求”相关，这其中更多地折射出老年教育事业发展所处的历史方位和困境。
（一）老年教育公共服务体系概念界定
公共服务（public service）是“建立在一定的社会共识基础上，由政府主导提供的，与社会经济发展水平和阶段相适应的，旨在保障全体公民生存和发展基本需求”[19]，具有公共性、普惠性、公平性等特性。根据公共服务的水平，公共服务划分为基本公共服务和非公共服务。其中，基本公共服务主要涉及保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。社会普遍主张基本公共服务供给应坚持政府主导、市场参与、社会市场适当参与和多元协同参与的原则，保证全体社会成员基本生存与发展需求的满足。就本源而言，教育公共服务是公共教育与公共服务交叉融合的结合体，目前尚无明确或权威的定义。相关研究认为，教育公共服务是指教育的社会生产与供给过程，原则上由政府主导、社会参与等对社会公共教育资源优化整合配置、惠及广大公民与满足社会教育共同利益需求的公益性服务。纵观我国教育现代化发展实践，教育公共服务是服务型政府公共服务的基本内容，是衡量一个国家、一个地区教育发展水平的重要指标。老年教育公共服务是教育公共服务的下属概念，是公共服务理念在老年教育领域中的运用与扩展。
在新公共服务理论看来，公共服务体系是“国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的满足其直接需求的服务活动的制度安排和系统组合”[20]，是促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果的重要基础。构建公共服务体系能合理实现社会资源有效配置，确保包括老龄群体在内的全体社会成员平等可及地获得相对均等化的基本公共服务，促进人的全面自由发展。目前，国内公共服务体系研究主要聚焦政府职能转变、城乡统筹发展等领域，多数研究重点探讨公共服务体系的概念内涵、价值导向、实现路径等问题，同时对教育公共服务体系、学前教育公共服务体系等构建问题进行实践探索与理论总结，尚未有对老年教育公共服务体系的学理探讨。构建健康的老年教育公共服务体系，应对人口老龄化已是西方社会的普遍共识，如英国强调老年教育公共属性以及政府责任，主张老年教育公共服务供给的多元化，积极推行“民间自发组织，政府政策鼓励”模式。目前，对于“老年教育公共服务体系”尚无公认的定义，依据对公共服务体系和教育公共服务等概念的把握，老年教育公共服务体系基本内涵可以概括为：以政府为主导，多元主体参与，在政策支持、经费保障、质量监督和服务供给等方面，保障全体老龄群体享有老年教育这一公共产品为任务，涉及老年教育资源配置、管理运行以及供给方式等方面的有机整体。老年教育公共服务体系既属于公共服务范畴，具有公共服务的本质属性，同时又是教育公共服务体系的核心内容，应符合现代教育的基本规律和原则。为此，构建老年教育公共服务体系是老龄化社会扩大教育供给、追求教育治理、夯实教育公平的制度设计，是现代社会赋权增能公共政策主张的本然追求。毋庸置疑，老年教育公共服务体系的构建，是完成政府承担的老年教育主体责任，对老年教育公共服务有效供给而进行的“以满足公共需求为导向，具有普惠、公平、动态发展等特征的一系列制度安排，不仅包括相关的公共机构及其相互关系，还包括一系列旨在提高公共需求满足能力的制度及运行机制的安排”[19]。
（二）老年教育公共服务体系核心要素
遵循公共服务体系的基本内涵，老年教育公共服务体系的核心要素主要由制度、内容、组织和运行等四部分构成。
1、制度，是老年教育公共服务体系发展的决定性力量。道格拉斯·C.诺斯（Douglassc North）认为，制度是“一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[21]（P3），是社会人公共活动共同遵守的规程与准则。老年教育公共服务体系中的制度主要包括致力老年教育公共服务有效供给、满足老龄群体终身学习需求的规程和准则，是服务型政府老年教育政策价值的实现载体，是对老年教育发展规划、办学主体、产品供给的总体设计和管理原则，制约着老年教育公共服务体系的整体效益。
2、内容 是老年教育公共服务体系的核心组成，是政府、市场以及社会组织等多元供给主体 立足老年教育公共服务目标、满足老龄群体公共需求而产生的公共服务产品，主要侧重于产品精准化配送与供给，是现代政府履行老龄化社会责任的主要物化载体。主要表现为促进老龄群体的认知、情感、技能等发展的学习服务。
3、组织 是达成老年教育公共服务体系构建目标相互协作结合而形成的利益共同体。主要包括政府部门、各级各类老年教育机构、企事业单位、社会第三方等老年教育公共服务的供给者，以及保障实现老年教育需求和供给有效匹配的社会实体。组织是老年教育公共服务体系效能产生的结构保障。
4、运行，是老年教育公共服务体系在制度规约下，为完成老年教育公共产品供给和供需有效匹配，各类老年教育公共服务组织所要遵循的工作规程和操作逻辑。
三、老年教育公共服务体系内容构成
老年教育公共服务体系作为老年教育公共服务的有机体，既需要“血肉”——核心要素的丰满，更需要“骨骼”——组织框架的强壮，不可或缺的两者支撑着老年教育的公平正义和有效供给。
（一）老年教育公共服务体系组织框架
组织框架是体系健康有序运行的基础条件。参考公共服务体系构建和新公共服务理论，构建老年教育公共服务体系必然涉及政策设计、基础保障、服务供给和监管评价等组织框架，方能实现公共服务体系的高效运行和健康发展。
1、政策设计。新公共服务理论主张政府通过公共政策来达成服务，“满足公共需求的政策和项目可以通过集体努力、合作 得到最有效并且最负责的实施”[22]，为公共服务创造一个利益共享、责任共担的机制。在新公共服务理论视域中，政策设计是现代政府为更好地解决老年教育供给能力不足问题，利用政策选择老年教育公共服务体系行动方案的动态过程，是落实政府公共服务主旨、老年教育政策导向的行动纲领，主要涉及到老年教育事业发展规划、老年教育公共政策、老年教育市场规约、老年教育公共服务体系政策决策、运行机制等内容，是老年教育公共服务体系的关键要约。
2、基础保障。就老年教育公共服务体系而言，基础保障是促进老年教育供给侧改革，补齐老年教育发展短板，维护老年教育公共服务体系有序运行、老年教育事业健康发展的人力、物力、财力等供给型保障的综合，主要内容包括老年教育的财政投入、人力资本、基础设施和技术服务以及老年教育公共服务体系构建保障，是老年教育公共服务体系的基础要约。
3、供给服务。在教育公共服务领域中，服务供给主要包括“各类供给主体为满足公众多元化的教育需求而提供的涉及教育公共服务的供给质量、供给数量、供给模式、供给机制、供给效率、供给效益、供给绩效等一系列主要问题”[23]。在老年教育领域内，主要涉及现代政府实现老年教育服务体系终极目标中，各种公共服务供给者为达成老龄群体终身学习需求所能提供的学习产品，以及与之匹配的公共服务，是老年教育公共服务体系政策设计有效实现的直接体现。
4、监管评价。是指政府部门、获得法律授权的公共机构及社会公众根据老年教育相关的法律法规，对老年教育公共服务决策、生产、供给等行为质量的评价，同时围绕“提高服务水平和质量、规范约束行动行为”等对政府部门、非营利机构、第三方实体提出相关对策建议。老年教育公共服务监管的核心是为了避免由于信息不对称、负外部性、歧视性等多种因素的影响，可能给社会和公众带来的不良后果，直接反映着老年教育服务体系中政府与市场、政府与社会间相互依存、共同合作的关系。
综上而言，核心要素被视为老年教育公共服务体系的“血肉”，决定着老年教育公共服务的品质与效益，也是现代政府老年教育的责任与使命；组织框架是老年教育公共服务体系的“骨骼”，从根本上体现老年教育公共服务体系的基本特征，是老年教育公共服务体系“血肉”的支撑与保护体。健全“骨骼”和丰满“血肉”支持老年教育公共服务体系的构成，从而更能有效地完成老年教育的使命（如图）。
图一 老年教育公共服务体系构成示意图
（二）老年教育公共服务体系构建原则
根据新公共服务理论内涵和老年教育发展走向，老年教育公共服务体系须遵循“公益普惠、覆盖城乡、多元治理”原则，方可适应满足积极老龄化的终极追求。
1、价值导向：普惠公益
“公平教育奠定着公平化社会的根基”，实现全体社会成员能享受平等、公平、公正的接受教育的机会。新公共服务理论主张“政府服务的动机并非满足自我的需要，而应为人民提供公共服务”[24]，即政府应无条件地向全体社会成员提供各种公共服务 “不论是决策或方案本身，还是制定决策与方案的过程，都与民主规范中的正义、公平与平等紧密相连”[25]。就公共服务分类而言，老年教育是具有非竞争性和非排他性的纯公共服务产品，这意味着政府在推进老年教育公共服务体系构建进程中，要主动承担“公平与正义”的基本责任，展现社会公共价值和共同利益，缓解老年教育公共服务领域的不平衡，逐步完善政府的老年教育公共服务职能。字面上，老年教育公共服务体系强调老年教育产品的“全民共享”性。内涵上，老年教育公共服务体系追求的是教育的公共性、公益性。如前所言，“一票难求”的现状直接反映的是老年教育公共服务能力弱化和社会公共服务供给不足的问题。在这样一种供给失衡的背景下，我国老年教育公共服务体系的建构应遵循“明确与保障老年人的终身学习权利这一基本政策底线”，基于社会“基础性”需要、底线满足之上提供公益公平的多样化老年学习公共服务，保障和维护老年人的终身学习权益，推进普惠公益老年教育发展，使全体老年人“全面、自由、个性地发展”。
2、政策追求：服务均等
十八届三中全会作出“推进基本公共服务均等化”的决定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”战略目标。“政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益”[23]，达成“城乡基本公共服务均等化，提高公共资源的配置效率，缩小城乡间的发展差距”[26]，提供均等化基本公共服务是政府服务主体职责的集中体现。遵循普惠公益的原则，城乡均衡始终是我国老年教育事业发展的主线，为此构建老年教育公共服务体系，要更加践行公平与效率并重的政策原则，注重缩小城乡、群体间的主观差异，达成城乡一体化。当前我国老年教育“供给不足、总量不足、水平低下”等问题突出，这些现象背后存在着源于机制体制、政策供给等造成老年教育发展不平衡的深层次原因。为此，老年教育公共服务体系须重点化解区域、城乡因“政策偏见”造成的历史遗留问题。即要积极扩大老年教育公共服务的覆盖面，促进老年教育公共服务在区域间、城乡间的均等化自由流通，进而实现城乡居民享受同质老年教育公共服务。同时，积极实现老年教育福利最大化，大力推动老年教育公共服务向贫困地区、弱势群体倾斜，注重保障老年教育全民普惠、城乡均衡发展，这是落实老年教育公共服务体系“普惠公益”目标的政策追求。
3、路径选择：多元治理
伴随着治理与善治理论的盛行，20世纪90年代后，世界公共教育改革“坚持以治理理论为指导，力图突破传统教育行政体制藩篱，倡导建立公共治理机制”[27]，新公共服务理论主张积极协商和协调公民与各类社会团体间的利益，以树立共同的价值观，建立和培育公共服务精神，推进政府、社区、公民相互之间的对话沟通与共同治理。即面对日益复杂多样的公共服务需求和社会问题，各个社会治理主体通过合作或政府主导社会协作，共同解决各种矛盾与利益冲突，在不断平衡与调整中完成各自利益目标的达成。简言之，追求社会公共服务的多元治理，即“治理主体、治理手段等多元复合，政府通过行政或者市场手段，提供公共产品和公共服务，或市场化组织通过市场化手段，提供公共产品和公共服务，抑或非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段，提供公共产品和公共服务”[28]。为此，构建老年教育公共服务体系强调老年教育发展的政府主体责任，以运用市场机制、培育社会组织和社会第三方参与治理，进而确立高效合理的运行规则和科学的治理原则与方法，以明确政府、市场、社会及个人在老年教育公共服务体系中的边界和职责，协同促进老年教育事业可持续性发展。综上，老年教育公共服务体系构建目标维度见表1。
人口老龄化是世界性问题，有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。以公共服务体系顶层设计我国老年教育发展之路，能为老年教育发展制定系统、科学的对策方案，能合理有效实现社会教育资源配置，确保社会全体老年人平等地获得相对均等化的基本公共服务，促进老年人的全面自由发展。
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