深化基层治理提质增效，颜昌武以放权赋能改革破解基层治理困境

小君 2023-02-11 15:40:08 735

深化基层治理提质增效，颜昌武以放权赋能改革破解基层治理困境向基层放权赋能：放什么权、赋什么能四是形式主义禁绝难。面对任务超载和资源匮乏的双重难题，部分基层政府难以完成工作任务，只好“实功虚做”“脱实向虚”，滋生出各种形式主义的应对方式。形式主义不仅使基层疲惫不堪，也很难让民众真正满意。一是权小责大易“背锅”。权责适配是政府运行的基本原则，但在“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制背景下，处于权力末梢的基层政府常常面临权小责大、自主性匮乏的困扰。纵向政府间职能重叠，权责共担，事权与事责缺乏明晰的边界。基层作为“守土有责”的直接主体，其责任是最为清晰可见的，因而上级职能部门很容易以“属地管理”之名将任务分解下达。事责层层下沉，事权层层截留，基层成为事实上的直接责任人，但常因缺乏相应的事权而无所适从。二是人少事多负担重。财政供养人员的只减不增，与基层工作任务的只增不减，构成基层治理中的一对突出矛盾。人手少，任务重，

基层治理受到权责失衡、人少事多、钱少事多和形式主义蔓延等困扰。向基层放权，是为了给基层赋能，让基层有意愿有资源有能力有时间为民众服务。放权不是一放了之，也不是放任自由，而是要放管结合，既严守有限政府的边界，又发挥有为政府的能动性。暨南大学公共管理学院颜昌武教授在《人民论坛》杂志撰文指出，要更好地破解基层治理困境，就要理顺纵向政府间权责关系，明晰基层权责清单；扩大基层用人权，优化人力资源配置；赋予基层以制度化的财源，使之具备履行公共服务职能所必需的财力；规范上级督查考核权，释放基层工作活力。

“九层之台，起于累土。”打造现代化的基层治理新格局，是推进国家治理现代化的重要一环。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“向基层放权赋能”。当前，中央不断推出新举措，加大向基层放权赋能的力度。在向基层放权赋能的实践不断深入的背景下，本文聚焦“放什么”“怎么放”等议题，探讨如何通过放权赋能改革推进基层治理现代化。

基层治理面临哪些困境

基层治理应当以增进民众福祉为出发点和落脚点，以满足民众的实际关切为抓手，自觉夯实国家治理的基石。但在一些地方，基层工作仍然难以围绕民众需求开展回应性和前瞻性治理。基层的这种工作状态，源于其所面临的多重治理困境。

一是权小责大易“背锅”。权责适配是政府运行的基本原则，但在“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制背景下，处于权力末梢的基层政府常常面临权小责大、自主性匮乏的困扰。纵向政府间职能重叠，权责共担，事权与事责缺乏明晰的边界。基层作为“守土有责”的直接主体，其责任是最为清晰可见的，因而上级职能部门很容易以“属地管理”之名将任务分解下达。事责层层下沉，事权层层截留，基层成为事实上的直接责任人，但常因缺乏相应的事权而无所适从。

二是人少事多负担重。财政供养人员的只减不增，与基层工作任务的只增不减，构成基层治理中的一对突出矛盾。人手少，任务重，加班加点遂成为基层工作常态。基层负担重，首先是因为社会事务越来越繁杂，公众对政府的期待和要求与日俱增。其次，各种事务顺着压力传导机制最终传导到基层。最后，出于对资源竞争、晋升激励和积极避责等因素的考量，基层政府通常会主动加码。

三是事多钱少缺财源。在现行财政体制中，基层政府并不是完全意义上的一级财政。面临财权上收、事权下沉的双重挤压，基层用于提供公共产品与服务的财力更显得“捉襟见肘”，“保运转”由此成为一些地区基层政府的首要任务。

四是形式主义禁绝难。面对任务超载和资源匮乏的双重难题，部分基层政府难以完成工作任务，只好“实功虚做”“脱实向虚”，滋生出各种形式主义的应对方式。形式主义不仅使基层疲惫不堪，也很难让民众真正满意。

向基层放权赋能：放什么权、赋什么能

向基层放权，涉及到几个具体问题：第一，放给谁？第二，放什么？第三，怎么放？第一个问题似乎不言自明，但何谓基层，尚需细加考究。基层不只是一个行政层级的概念，更是一个治理界面的概念，是国家、市场与社会在基层交互的场域。从这个意义来讲，向基层放权，至少包括两个层面的内涵：一是在政府系统内，向基层政府放权，即由省市县三级地方政府向乡镇（街道）放权，推动治理重心下移；二是在政府系统外，由各级政府向市场和社会放权，减少政府对微观事务的控制与管理。要言之，向基层放权，意味着将村（居）委、社会组织和市场主体都纳入基层治理体系的权责框架内，使市场和社会这两种治理机制与科层机制有机衔接，三者相互作用，共同促进基层治理水平的提升。

这里重点探讨如何向乡镇（街道）放权。向基层放权赋能：一是要理顺纵向政府间权责关系，明晰基层权责清单。基层政府贴近辖区民众，对民众的公共服务需求有更为清晰的了解，但在实际运作中，基层政府履行职能时往往缺少相应的事权，一定程度上束缚了基层工作的主动性和创造性。这就需要理顺纵向政府间事权关系，合理界定事权中的权责体系，落实权责清单制度，构建责权匹配的纵向职权体系。要加大基层政府在公共服务供给中的决策参与权，着力推进行政执法权重心下移、执法力量下沉基层，实现公共服务供给与群众需求的精准对接。

二是要扩大基层用人权，优化人力资源配置。基层的人力资源匮乏是制约基层治理水平的重要因素。向基层放权，首先就要赋予基层以适当的人事统筹权。针对基层编制资源不足的问题，在严控总量的前提下，进一步推进基层编制资源的有序增长和精准下沉，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制；在编制管理的框架内，对现有人员的分配，根据基层政府的基本职能和辖区公共事务的特点，实行动态优化配置；基层有权对下沉到辖区的上级部门工作人员的工作调度、人事考核和任免提出意见和建议。其次，盘活基层人事“存量”。要充实基层治理骨干力量，加强对基层治理人才的培养使用；要创新人事激励机制，将更多优秀人才留在基层；要建立规范的工资制度，确立合理的工资物价增长规则，并根据绩效考核实施年终奖金来提高基层工作人员收入水平，落实工作补贴政策；要健全社区工作者职业体系，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。最后，激活基层人事“增量”。要在财力允许的条件下，采用市场化方式弹性引进人才；适时将优秀的基层工作人员和村（社区）书记纳入事业编制管理，形成对编外工作人员的有效激励。

三是要赋予基层以制度化的财源，使之具备履行公共服务职能所必需的财力。充足而稳定的财源是政府有效履行职能的重要前提，每级政府都应有稳定可持续的、与其事权相匹配的财源，基层也不例外。无论怎样改革，基层政权的运作都无法回避“钱从哪儿来”的问题。因而有必要通过放权赋能，赋予基层政府以更大的财政自主权。首先，要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明的方向，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，在对地方主体税种进行补位的基础上，使基层能够拥有制度化的自有财源，确立起财源与事权相匹配的财力保障机制。其次，要在稳定税源的基础上，重新划分县乡两级政府支出责任，提升县乡财政事权和支出责任划分的法治化和规范化程度，特别是要扩大乡镇（街道）自主预算经费的比重。最后，要推进基层财务自主核算，优化基层资金管理方式，增强基层经费使用的灵活性和机动性，“让打酱油的钱可以买醋”。

四是要规范上级督查考核权，释放基层工作活力。如果说前面三项举措重在“放”，此项举措则重在“收”，即在向基层放权的同时，也要适当约束和管控上级政府的权力之手。当前困扰基层治理的一个重要问题就是“监督下乡”，上级的督查考核过多过频，基层不堪重负。有必要在尊重上级权威的同时，规范上级督查考核的权力。首先，要严格对督查考核的计划管理，确保省市县三级政府对基层的督查考核规范化、制度化。其次，要严格控制督查考核的总量和频次，规范基层考核中的“一票否决”、签订责任状、示范创建等事项。最后，要完善考核评价体系和激励办法，避免过度考核、形式化评价，全面推进以实绩为导向的考核，同时加强基层对上级机关的反向评议力度。总之，要让基层干部不仅对上负责，更要腾出时间、沉下心来解决民众实际问题。

警惕放权赋能改革中可能存在的误区

改革开放以来，中央推行以“放权让利”为核心的体制改革，有力地推动了经济发展和社会进步。近年来，有的地方暴露出系统性的行政惰性，有的地方治理乱象丛生，有人认为是放权出现了问题，主张把权力重新收回来。但究其根本，问题不在放权，而在放权没放到位，或者放而不管，比如少数部门和地方在“放管服”改革中做虚文章、设隐门槛、造中梗阻，直接影响了放权的成效。放权赋能改革是为了更好地增强体制的弹性，赋予基层以更大的机制创新的空间，保护基层干事创业的积极性，让基层更好地为辖区民众服务。为了实现这个目的，必须警惕如下几种可能的误区。

误区一：放权就是让上级甩包袱。放权意味着上级政府要赋予基层更多的自主性，但对上级而言，放权不等于放责。基层对权力的运用是否依法依规、是否贯彻中央精神、是否增进了治理效能，都应当是上级政府密切关注的事项。放权之后，上级政府更应担当作为，既要加强对基层治理行为的指导和监督，也要及时为基层提供帮助、分忧解难，确保放权改革取得实效。但在实践中，有的上级部门以治理重心下移为名，把本应由自身承担的责任“下放”给基层，自身则保留对基层“念紧箍咒”的权力，使放权演变成“推责”。这种“甩包袱”式放权，既让基层苦不堪言，也使基层力不从心，加剧了权责失衡困局，有悖放权赋能改革的初衷。

误区二：放权就是让基层“任性”用权。放权赋能改革彰显了基层政府在基层治理中的突出作用。对基层政府及其工作人员来说，放权意味着拥有了更多的自主权。但是，放权不是让基层想干什么就干什么。有的地方在推行治理重心下沉后，基层获得了更大的权力，却给个别基层干部胡作非为提供了肆无忌惮的底气。他们自以为大权在握，无论是落实惠民政策，还是开展行政执法，都是凭交情、看心情，为所欲为。放权是为了更好地“用权”，为了发挥权力的最佳效能，为辖区群众提供更好的服务，因而放权必须是一种权责对等的制度安排，在赋予基层更大权限的同时，强调基层必须承担起更多的主体责任。对基层干部来说，手中的权力大了，更应对权力心存敬畏，切实做到严以用权、用权为民。

误区三：放权就是让市场与社会放任自由。政府不是万能的，也会遭遇“政府失灵”的挑战，因而，放权赋能的一个题中应有之义，就是放权给市场，放权给社会，把市场和社会该管的、能管的交给市场和社会。但是，放权并不意味着政府当甩手掌柜，也不意味着社会和市场可以任意作为，而是要恰当地处理好政府、市场与社会的关系，最大限度地发挥市场和社会的积极性和创造性，使市场有效率，让社会有活力，同时更好发挥政府作用。在社会主义市场经济条件下，政府不只是有限政府，更应该是有为政府。放权的过程也是监管不断强化的过程，只有做到放管结合，把该放的权放到位，把该管的事管起来，放出效率、放出活力，管出秩序、管出公平，才能营造人人有责、人人尽责、人人享有的基层善治新格局。

深化基层治理提质增效，颜昌武以放权赋能改革破解基层治理困境(1)