国土空间总体规划的问题与对策（国土空间规划背景下的交通线性工程破局路径探讨）

国土空间总体规划的问题与对策（国土空间规划背景下的交通线性工程破局路径探讨）在这一时期，交通线性工程管控偏重网络布局与规划红线管控，大通道多通过专项规划自上而下传导，并依据行政管理边界分段深化(如图1)。此类规划管控方法存在以下几点主要问题：其一，总体规划偏重中心城区，对中心城区范围外难以进行同深度研究；其二，分段深化导致同一条通道被碎片化切割，在时序、标准等方面衔接不畅，且容易出现断点；其三，虽然《中华人民共和国城乡规划法》要求城市总体规划与土地利用总体规划相衔接，但在实际规划过程中交通网络布局较少考虑永久基本农田与生态保护红线。随着2007版《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，我国打破了原有城乡分割的规划状况，步入了城乡统筹规划时期[3] 确定了由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五大法定规划构成的城乡规划编制体系，其中城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划两个层次。作为《中华人民共和国城乡规划法》的配套法，《城市规划编制办法》、《城市规划编制

肖崇紫 孙泽彬 周茂松 张晓明广州市城市规划勘测设计研究院 广东省城市感知与监测预警企业重点实验室

摘 要：重点分析了交通线性工程与永久基本农田、生态保护红线三者之间的关系，通过实例阐明，在既有规划体系下三者之间的矛盾冲突十分严重，交通线性工程建设受到极大的制约。虽然目前有大量的实践试图冲破矛盾枷锁，但都难以从根本上解决问题，非国家级、省级交通线性工程建设仍然困难重重。为解决此类矛盾冲突，建议在国土空间规划窗口期优化线性网络，理清重点项目并深入研究至详细规划深度；建立起针对市级交通线性工程的永久基本农田占用调配机制；尽快明确交通线性工程无害化穿越生态保护红线的管控细则。

关键词：国土空间规划;交通线性工程;永久基本农田;生态保护红线;

基金：国家自然科学基金面上项目，项目编号52072129;广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目，项目编号2020B121202019;广州市城市规划勘测设计研究院院级科研项目，项目编号2019科研(院)13;

当前，国土空间规划正如火如荼开展，国家、省、市、县、乡镇五级规划全面铺开，三条红线(城镇开发边界、永久基本农田保护线、生态保护红线)的划定取得阶段性成果。区别于传统的城乡规划，国土空间规划对规划体系进行了系统性优化，其内涵更加丰富，边界更加清晰，管控更加严格。无论是国土空间规划体系还是传统的城乡规划体系，多是基于块状管控思维建立，而交通线性工程虽然也可以套用块状管控方法进行管理，但其复杂程度更高，在转入工程建设阶段所面临的矛盾冲突也更多，致使问题频发，传统管控方法体系下的交通线性工程往往面临规划管控不实这一问题。在此背景下，交通线性工程规划管控方法体系也面临变革，如何适应国土空间规划体系成为目前的棘手问题。

1 交通线性工程模型1.1交通线性工程内涵

在工程管理语境下，建设工程结合全生命周期管理方法可以分为线性工程和非线性工程两类。线性工程主要是指项目建设过程具有较高的可重复性，如道路和管道在不同区段的施工组织基本相似，高层建筑各层施工工法相似[1];非线性工程是由大量的、离散的活动组成，各环节施工工法存在显著差异，如炼油厂、化工厂等[2]。

在空间管控语境下，线性工程近年来常见于各类规划管控类文件，但缺乏权威定义，通俗理解为铁路、公路、各类管线、综合管廊等线条状的工程。空间管控从狭义上可以理解为二维平面管控，平面可以根据管控需求切割为若干封闭的区块，各区块边界闭合。因此，线性工程与块状工程是对应的，线性工程本质上仍然是一类特殊的块状工程。

综上分析，交通线性工程是服务于空间管控的新概念，与块状工程相对应，在二维平面空间上呈边界闭合的带状，具有明确起终点和标准化断面的交通设施，如铁路、公路、城市道路、城市轨道和运输管道等。

1.2规划语境下的交通线性工程管控模型1.2.1城乡规划时期

随着2007版《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，我国打破了原有城乡分割的规划状况，步入了城乡统筹规划时期[3] 确定了由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五大法定规划构成的城乡规划编制体系，其中城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划两个层次。作为《中华人民共和国城乡规划法》的配套法，《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》和《镇(乡)域规划导则(试行)》等对各类规划的编制内容做出了指导性规定，并明确了交通线性工程的编制深度和要求。

在这一时期，交通线性工程管控偏重网络布局与规划红线管控，大通道多通过专项规划自上而下传导，并依据行政管理边界分段深化(如图1)。此类规划管控方法存在以下几点主要问题：其一，总体规划偏重中心城区，对中心城区范围外难以进行同深度研究；其二，分段深化导致同一条通道被碎片化切割，在时序、标准等方面衔接不畅，且容易出现断点；其三，虽然《中华人民共和国城乡规划法》要求城市总体规划与土地利用总体规划相衔接，但在实际规划过程中交通网络布局较少考虑永久基本农田与生态保护红线。

图1 城乡规划时期交通线性工程模型结构

1.2.2多规合一时期

进入21世纪后，随着城市扩张，增量建设用地资源坍缩，需求与供给之间的矛盾逐步显现，由于规划体系的矛盾导致资源错配的出现，对城市规划与土地利用总体规划等规划进行协调优化以挖潜有限资源、提升空间资源管控效率等诉求空前高涨。在此背景下，各地开展了“三规合一”(国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划)[4]、“四规合一”(国民经济发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市规划)[5]、或“多规合一”(融入生态环境保护规划)[6]的研究探讨工作，推进了以“空间-技术-制度”三个界面为内核的空间规划体系研究[6]。由于缺乏顶层设计，多规合一多为自下而上式的积极探索，它不改变既有城乡规划体系，本质上是一个规划协调工作[7]。

这一时期，部分地区出台了多规合一编制指引，如《广东省“三规合一”工作指南(试行)》、《重庆市“多规合一”编制技术指引(试行)》、《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则(试行)》等。由于多规合一不涉及既有法定规划的修改，交通规划也不属于其重点研究内容，各类指引极少涉及交通部分内容，多规合一成果仅作为城乡规划、专项规划等开展联动修改的依据或参考。虽然这一时期交通领域相关专家也对多规合一与交通规划之间的关系进行了研讨梳理[8] 但此时的交通线性工程规划仍然属于传统城乡规划体系范畴，与传统城乡规划并无本质差异。但由于有了多规合一“底图底数”的支撑，交通与各类规划之间的协调性更佳，这也是对《中华人民共和国城乡规划法》第五条“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”的深化落实。

1.2.3国土空间规划时期

2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)颁布，标志着我国“五级三类四体系”的国土空间规划体系总体框架正式建立。《意见》明确了建立“多规合一”的规划编制体系、实施监督体系、法规政策体系和技术指标体系，并形成国土空间开发保“一张图”的目标；要求统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求；明确提出了三条控制线是不可逾越的红线(《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》);重视对专项规划(如交通)的指导和约束；统筹规划、建设和管理三大核心环节，推动审批效能和监管服务水平的提高。

结合《意见》核心思想，国家及省层面针对不同层级的国土空间总体规划分别出台了编制指南，将交通作为国土空间支撑体系的重要组成部分，并列出了对交通线性工程规划的具体要求。各地指南对交通线性工程的管控要求大同小异，主要有以下三点：其一，协调与三条控制线的关系；其二，在区域层面定廊道布局、走向，在中心城区层面定红线；其三，明确对专项规划的要求，通过目标、指标等手段进行传导。

与传统城乡规划方法相比，国土空间规划时期交通线性工程规划管控有以下关键转变特点：第一，交通规划步入了存量发展和绿色发展的新阶段[9 10] 交通线性工程要走集约高效路线；第二，三条控制线作为不可逾越的红线，交通线性工程应与之充分协调[11 12];第三，在规划范围上，从城乡规划时期的侧重中心城区的规划转变为全域规划[12];第四，在规划管控上，重视技术与行政的结合、重视规划的传导。如图2。

图2 国土空间规划时期交通线性工程模型结构

1.3工程语境下的交通线性工程管控模型

线性工程建设一般可划分为项目策划生成、立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段和竣工验收阶段五大阶段(图3) 建设审批流程复杂，受制约因素多，在建设过程中存在频繁变更的可能。线性工程建设过程中的设计变更多会造成红线调整，故最终的竣工红线与最初的规划红线有可能存在巨大差异(图4)。

图3 交通线性工程审批流程

图4 交通线性工程红线变更示意

2 交通线性工程面临的困境2.1与永久基本农田的矛盾

自“改革开放”以来，我国城市长期处于快速扩张阶段，城镇外围新增建设用地规模大，城市空间呈现“蛙跳—粘连—再蛙跳”的恶性循环中[13]。大规模的工业园和新区作为城市扩张的主体，受到城镇外围永久基本农田的制约，新区/工业园建设用地与永久基本农田相互穿插，呈现出破碎化的城市空间结构[13]。随着2019年城镇化率突破60% 我国步入了新的发展阶段，区域一体化发展将是实现高质量发展目标的主要途径之一。空间一体化作为区域一体化的载体，直接体现为交通一体化[14] 通过高质量高效率的交通廊道将碎片化的空间进行有机缝补是现阶段大多数城市建设的一项重点工作。目前，随着城市的不断扩张，永久基本农田对城镇空间形成了包裹态势(如图5) 城镇空间的一体化发展首先面临交通线性工程如突破永久基本农田制约这一现实问题。由于交通基础设施建设成本高，现阶段多数地区的骨架交通网络建设与城市开发表现为追随或伴随态势，补短板需求大，骨架体系远未成型，骨架廊道建设诉求大。

交通线性工程在永久基本农田的限制下，往往是避无可避。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011) 道路与交通设施用地占城市建设用地的比例宜为10%～25% 我国城市现阶段这一比例多处于10%～20%的范围，且呈现增长态势[15] 道路建设在未来相当长一段时期内仍然是城市建设的一项重点工作。目前，道路建设与永久基本农田的矛盾十分突出，如南昌市进贤县结合本轮国土空间规划对境内需要新建/改扩建的6条国省道进行梳理，6条道路总长136.8 km 在尽可能避让永久基本农田的基础上，道路建设需新增占地515.64 ha 仍会侵占永久基本农田245.59 ha 在新增占地中永久基本农田占比达到了47.6%。这一冲突也直接或间接导致了交通线性工程建设违法现象一直居高不下，如广东地区2016年交通运输用地违法项目占违法用地总面积的约三分之一[16] 西北地区线性工程用地违法违规比例超过50%[17]。从规划角度而言，出现这一问题主要有以下几点原因。

图5 永久基本农田与城镇建设用地的空间布局关系示例

2.1.1土地利用总体规划与城乡规划未充分协调

土地利用总体规划和城乡规划长期处于并立编制的状态，“两规”未能充分融合，在进入21世纪后“两规”呈现出的矛盾日益激烈。早在1998年，《中华人民共和国土地管理法(1998修订)》确立了土地利用总体规划的法定地位，并要求“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接” 并于2004年、2019年进行了两次修正，修正后土地利用总体规划与城乡规划的协调要求未发生变化。从两者的关系上来看，土地利用总体处于主导地位，城乡规划需要与之被动协调。其中，土地利用总体规划刚性较强，侧重自上而下式的管控；城乡规划从地方实际需求出发，弹性较大，且自上而下的刚性约束要求较少。

在国土空间规划时期，虽然对“多规”进行了融合设计，但交通线性工程与永久基本农田的矛盾依旧未得到解决。根据《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》要求，本轮国土空间规划虽然可以对永久基本农田进行一定的优化调整，但主要是对划定不实和违法占用两种类型的耕地进行调整，和规划线性通道有冲突的永久基本农田多不在调整范畴内。因此，本轮国土空间规划中的永久基本农田图斑调整是对“多规”并立时期图斑的继承和局部优化，“多规”时期交通线性工程与永久基本农田的矛盾冲突也原封不动地传递至“一规”。

2.1.2交通专项规划长期忽视土地利用总体规划

市(县)级交通专项规划多为非法定规划，规划多以解决特定功能性问题为主，与城乡规划互馈协调机制较为成熟[18] 但极少主动协调土地利用总体规划。《中华人民共和国城乡规划法》2007年修正版和2015年修正虽然要求城乡规划应与土地利用总体规划相衔接，但衔接效果不尽如人意，空间资源配置错位问题突出[4]。由于中国城市规划长期处于过度扩张状态，扩张过程中耕地占用的比例达到了60% [19] 甚至2015年我国新城新区的规划人口达到了34亿[20] 城乡规划的科学性存在显著弊端。 在城市扩张驱动下，城乡规划所确定的建设用地规模往往是超前于同期土地利用总体规划所确定的建设用地规模，而交通作为城市空间的支撑体系，其规划方法是基于扩张型规划的模式确定的[10] 这就造成了规划的交通线性网络与永久基本农田冲突严重。城市总体规划在勾勒出了城市远景蓝图后，交通专项规划只能以此作为法定依据开展深化，较少关注通道与永久基本农田之间的矛盾，只能无奈地将矛盾留给未来。

2.1.3永久基本农田难以精准调出

无论是传统的城乡规划、土地利用规划，或是现阶段的国土空间规划，规划意图最终都会通过详细规划落实到具体地块，即通过块状工程最终落实规划意图。既有规划体系设计主要是基于红线管控思维，红线即可对空间进行锚固，保证规划的刚性，又可通过调整地块性质、容积率、建筑布局等要素确保规划具有一定的弹性。块状工程的红线一旦划定，规划要素可以在框定的红线范围内动态变化。因此，在规划层面划定各类空间红线是既有规划体系的重点，而空间管控措施也是以红线为基本单位制定。

交通线性工程本质上也是一类特殊的块状工程，也具有特定的红线范围。由于交通线性工程的复杂程度要远远超过块状工程，如征地拆迁、地形地貌、生态环保、工程技术等等[16 21] 其红线难以一次划定[16]。实际上，交通线性工程红线划定是一个从规划到工程阶段不断优化的动态过程，往往要到竣工阶段才会形成最终稳定的红线(图4) 这与块状工程存在本质差异，而这一差异直接导致了既有规划管控方法的失效。如广州某规划路从永久基本农田保护区穿过，涉及的永久基本农田也已经在土地利用总体规划修编中按照规划要求调出。该道路在工程设计阶段，发现既有规划红线与古树及拟建水闸有冲突，必须调整线位，而调整后的线位又会侵占永久基本农田(图6)。

图6 广州市某道路红线与永久基本农田的关系

2.1.4耕地保护要求严，非国家级项目实施困难

严守18亿亩耕地红线是一项基本国策，管控严格。2017年《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》进一步明确了“已经确定的耕地红线绝对不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝对不能随便占用”这一基本原则。为解决重点项目与永久基本农田冲突这一现实情况，自然资源部于2018年颁布了《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》 仅允许国家级规划的机场项目、铁路项目(含国务院主管投资部门批准的城际、城轨)、公路项目、部分省级公路项目(含高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路)这四类交通项目可纳入用地预审范围。2019年，《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》颁布，将用地预审范围扩展至深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施。

2.2与生态保护红线的矛盾

2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出了划定生态红线的要求，并将“生态保护红线”写入《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 标志着生态保护红线正式成为继18亿亩耕地红线后第二条提升为国策的红线。目前，生态保护红线划定在技术层面尚存在诸多争议和问题[22] 与交通线性工程的矛盾较为突出。

2.2.1生态保护红线管控措施尚未完全明晰

在国家法规政策方面，2015年之后陆续出台了多项政策法规，对生态保护红线的保护要求日益细化。2017年出台的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》仅允许国家级重大项目调整生态保护红线；2018年5月，生态环境部颁布的《生态保护红线管理办法(暂行)》(征求意见稿)将生态保护红线调整范围放宽至“省级以上规划且涉及公益、民生和生态保护”的线性基础设施项目；2018年8月，生态环境部出台《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》 针对确实无法避让的交通线性基础设施，要求建设单位采取无害化穿(跨)越方式；2019年5月，自然资源部颁布的《“三区三线”评估调整工作方案》明确，除国家重大战略项目外，允许对生态功能不造成破坏的“少量必须且无法避让、符合各级国土空间规划的线性基础设施建设”;2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》进一步明确，除国家重大战略项目外，在符合现行法律法规的前提下，非核心保护区允许特定的对生态环境不造成破坏的有限人类活动，其中就包括“必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设与运行维护”。

针对交通线性工程与生态保护红线冲突这一问题，现有政策法规仍然存在以下几点问题：第一，交通线性工程的项目级别不明确，不同的文件给出了不同的要求，有国家级重大项目、省级规划项目、符合县级以上国土空间规划、符合各级国土空间规划，而《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》未对项目级别做出具体要求；第二，允许侵占的生态保护红线类别有分歧，如《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》不允许在自然保护地核心保护区开展项目建设，《中华人民共和国水污染防治法》“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目” 而其他文件未区分自然保护地核心保护区和一级水源保护区；第三，无害化穿(跨)越的具体措施不明确，缺乏细则，在现实中执行困难[23]。

2.2.2受带状生态保护红线制约严重

在生态保护系统构成方面，无论是“源地 廊道 缓冲区”模式[24]或者“基质-廊道-斑块”模式[25] “廊道”均是生态系统中不可或缺的一环。生态廊道可以划分为生物廊道、河流廊道、湿地廊道、山脉廊道、海岸带廊道、组团隔离廊道等多个类别[25 26] 这些廊道在维护生物多样性、水资源、生态格局安全保护等方面具有重要意义[25]。在廊道布局方面，如若“廊道”的网络化程度过高，则会对土地利用造成不利影响[24]。在对交通线性工程影响方面，由于交通线性工程线长、点多、跨行政辖区多的特点[17] 与生态保护红线(尤其是生态廊道)不可避免地存在冲突。近年，受生态保护红线严格保护机制的影响，多地的交通线性工程建设受到较大的制约，全国人大代表陆永泉呼吁从国家层面加快建立协调生态保护红线和交通线性工程冲突的工作机制[23]。

以某铁路工程项目为例(图7) 该铁路为省级重点项目，对当地发展具有重大战略意义。在设计初期，该铁路通道紧邻高速公路布设，线路顺直线，用地集集约。后因铁路需要跨越一条水渠(为一级水源保护区，穿越密集建成区，现状水质较差) 不满足《中华人民共和国水污染防治法》中“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”这一规定，铁路改线至一级水源保护区上游位置。改线后虽然满足了相关法律规定，但也带来了显著的负面影响。第一，改线后铁路紧邻一级水源保护区上游，与水面的接触面增加(从跨水渠变为跨河道)对水源保护区的潜在污染风险反而变得更大；第二，改线后线路侵占大量永久基本农田；第三，原线路方案车站距离中心城区近，车站周边有大量可开发用地，改线后车站只能设置在永久基本农田范围内，周边可开发用地少，与中心城区的距离变远；第四，原方案与现状高速公路共用廊道，用地集约，改线后长度增加、用地分割加重、造价增高。该案例绝非个例，在现实世界中普遍大量存在，具有较强的代表性和反思价值。

图7 某铁路项目与生态保护红线的协调关系

2.3在规划体系及方法层面的矛盾2.3.1事权划分致使规划割裂

2013年大部制机构改革后，铁路、民航、公路和水运发展的职责统归于交通运输部，形成多种方式综合协调的大格局。在国家和省层面，交通运输方式大致可以通过公、铁、水、空四种运输方式覆盖，但在下沉至市级以下层面，以城市性功能为主的对内交通运输方式与以区域性功能为主的对外交通运输方式在规划及管理方面均存在较大差异，道路线性工程规划仍然是多规横向并立。

道路可分为公路和城市道路两种类型，其中公路规划编制依据《中华人民共和国公路法》和《公路网规划编制办法》(交规划发[2010]112号)开展，市、县、乡(镇)公路主管部门负责境内县道、乡道以及部分专用公路的规划编制，而城市道路则由城乡规划部门在城乡规划中确定。随着城市的快速扩张，公路与城市道路的边界趋于模糊，两规并立也带来了诸如道路技术标准不一致、与城镇空间不匹配、重要节点衔接不畅、客货混行等问题[27]。

2.3.2建设的不确定性致使管控不实

由于交通线性工程建设投资巨大、社会影响重大、涉及部门庞大，规划仅仅是万里长征的第一步，从规划到落地的过程具有高度不确定性，在公路规划方面甚至流传出“公路规划不如计划、计划不如变化，变化不如电话，电话不如比划”[28]这一说法。正是由于其高度不确定性，造成了交通线性工程规划管控不实这一普遍性问题。管控不实主要有以下几个方面：规划深度方面，线性工程规划本质上是概念规划，侧重功能性描述，而块状工程红线可以在规划阶段直接锚固，因而线性工程的规划红线与块状工程的规划红线在深度上存在巨大差异，这也导致大量交通线性工程按规划管控，却难以按规划建设(图6);在规划计划方面，线性通道规划变化是常态，不变是非常态，通道从无到有、从有到无、从近到远、从远到近频繁变动，致使在通道管控方面往往呈现出“难以管控”和“懒得管控”的状态；在规划建设权限方面，对于铁路等重大线性工程，地方不掌握规划编制权限，在建设阶段的主导权也十分有限，因而通道预留多以概念性、图示性表达为主，难以真正落实到红线管控层面；在红线管控刚性方面，当规划预留通道项目与近期项目在空间上有冲突时，规划往往让位于近期建设，线性通道红线的管控刚性不强。

3 破局探索3.1交通基础设施控制规划

为加强与国土空间规划体系对接，协调重大交通基础设施与“三区三线”的关系，交通运输部于2018年印发了《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》(交规函[2018]423号) 并以江苏、重庆和陕西作为试点，在全国范围内开展了以公路为主的交通基础设施控制规划。目前多数地方均完成了初步方案编制工作，基本梳理清楚了储备项目库以及与“三区三线”的关系，但仍然存在以下几点问题。

在规划编制方法方面。不同于国土空间规划自上而下的编制形式，交通基础设施控制规划由交通运输部门主导，编制工作下沉至市(县) 为自下而上的编制形式[29];规划对象多以行政区内的国省道为主，要求按照工可深度开展研究，但由于地方领导参与主动性不强，规划决策论证环节缺失，规划控制方案仍然存在极大的不确定性，难以真正达到“工可深度”;多以“十三五”期间的公路网为依据，诸多地区的国省道控制规划并未与“十四五”公路网规划同步，存在规划依据不稳定的风险。

在协调“三区三线”方面。从目前各地规划反馈的情况来看，交通基础设施(国省道)新增占地与基本农田的冲突十分严重，占用量惊人；与生态保护红线的冲突也是普遍存在，部分关键节点往往是避无可避。面对这类冲突，各地的交通基础设施控制规划难以给出切实可行的解决方案，对国土空间总体规划中“三区三线”的触动也十分有限，目前多停留在发现问题这一层面，对于如何解决问题呈现出迷茫无力的状态。

3.2永久基本农田调整

《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》和《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》明确了允许侵占永久基本农田的建设项目范畴，并将绝大多数市级交通线性工程排除在范围之外。在大基建时代，各地建设诉求高涨，交通线性工程与永久基本农田的矛盾十分突出。为解决交通线性工程与永久基本农田的矛盾问题，各地目前流行的做法/误区可分为四大类。

3.2.1在国土空间规划窗口期调出永久基本农田

根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》 国土空间规划仅允许调出“划定不实、违法占用、严重污染”的永久基本农田，而与交通线性工程相冲突的多不在调整范围内。

3.2.2在审批权限下放的背景下，从省层面打开调整的口子

2020年3月，国务院试点将部分耕地(含永久基本农田)转为建设用地的用地审批事项权限下放至省市，北京、上海、重庆、天津、广东、浙江、江苏、安徽八省市被列为试点。根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发[2020]4号)文件要求，各试点省市将简化相关用地报批的审批流程，但对永久基本农田的管控要求将更加严格，短期内“开口子”的可能性小。

3.2.3通过提升项目级别，争取政策倾斜，从而调出永久基本农田

《中华人民共和国土地管理法》先后经过多轮修订，对耕地的保护要求也逐步变严。2004修订版出台后，交通线性工程必须是省重点(省级批准项目)或以上级别项目才有调整农用地的可能；2019修订版将这一范围进一步收缩至国家级重点建设项目。在2020年之前，交通线性工程达到省重点级别便有调整永久基本农田的可能，因此各地热衷于将市级项目提升为省重点项目，以解决永久基本农田占用问题。2020年法律修订后，这一口子被封死。

3.2.4通过全域土地综合整治试点工作调出永久基本农田

2019年，《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号)的颁布标志着系统化解决农村土地问题拉开了序幕，《全域土地综合整治实施要点(试行)》进一步明确了土地综合整治的要点。在满足“数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定”的前提下，土地综合整治允许合理调整永久基本农田[30]。土地综合整治为交通线性工程建设提供了新的出路，但目前试点数量有限，试点推进尚存在诸多问题。

3.3生态保护红线协调3.3.1国土空间规划窗口期协调力度大

在本轮国土空间规划过程中，生态保护红线划定是一项重点工作。由于生态保护红线涵盖的内容体系庞杂，而划定的技术方法又存在较大争议，致使本轮规划中生态保护红线的调整空间十分大。在生态保护红线划定过程中，呈现出典型的“央—地”博弈态势[31] 地方发展权得到较大的保留。各类交通基础设施建设通过专项规划协调对接生态保护红线，对于近期重点项目，生态保护红线划定在不违反相关法律政策的前提下，能调尽调，协调力度大。

按照自然资源部《“三区三线”评估调整方案(讨论稿)》要求，生态保护红线应在2020年7月～8月上报评估调整成果。由于各地的相关专项规划的推进时间不一致，致使部分开展较晚或未开展的专项规划与生态保护红线划定时间节点不匹配，导致协调不充分。

3.3.2无害化穿(跨)越方式亟需细化

对于带状生态保护红线(如江河涌渠) 或生态保护红线范围内的改扩建项目，交通线性工程往往难以完全避开。2018年出台的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》提出了无害化穿(跨)越方式，但对于何为“无害”、如何“无害” 国家层面并未建立相关的工作机制和技术要求，国内仅开展了少量理论性研究。如郝春曦和徐昊提出了无害化通过应遵循三大原则，即：(1)施工期所有的环境影响都是可恢复的；(2)运行期不能对保护区的主要功能产生损害；(3)除工程永久占地和安全方面另有规定的范围外不会对保护区的生态景观造成明显影响[32]。王学峰、徐霞等提出了无害化穿(跨)越工程措施[33 34]。

4 思考及建议

线性工程与块状工程在规划管理层面具有本质的区别，与线性工程直接相关的不确定因素众多，在工程正式建成之前，红线总是在动态变化，既有的块状管理体系难以有效适应。在国土空间规划体系下，既要保证线性工程红线具备管控刚性，又要使其具备调整的弹性。

4.1优化线性网络，梳理重点项目

结合“三区三线”划定，优化规划线性网络，最大可能避开永久基本农田和生态保护红线。在解决与永久基本农田及生态保护红线冲突问题时，尽可能调整规划线位，多采用复合廊道，以减少永久基本农田占用和生态保护红线切割。针对近期重点项目，应采用规划 工程相结合的技术手段夯实红线，线性通道的平面和纵断面宜开展至工可深度，进而理清矛盾，避免在工程建设阶段反复调规。

4.2建立线性工程与永久基本农田的协调机制

现阶段，共有六大类20项永久基本农田调整事由，其中国家级、省级线性网络在建设过程中可以对永久基本农田进行调整。在区域一体化发展背景下，大量市级通道建设的必要性和迫切性都很强，而这些通道往往难以纳入国家级、省级线性网络规划，这就造成了与永久基本农田的冲突无法解决这一矛盾。

现实中，线性工程与永久基本农田的冲突普遍存在，这种矛盾本质并非技术层面的原因导致，两者在现行管理体系下甚至难以调和。线性工程多为非营利性设施，其建设投资及后期养护成本巨大。在城市化进程上半场，城市开发边界的无序蔓延导致了线性网络的伴随式扩张，但在城市开发边界划定后，线性网络并无肆意蔓延的动力和能力，线性网络本质上是城镇化建设的果，而非因。辩证看待，在严格管控城镇开发边界这一刚性约束的前提下，线性网络建设必然会考虑自身效益和成本，并无动力肆意蔓延扩张。

现行永久基本农田管控措施对市级线性通道管理极其严格，市级大通道建设多数被永久基本农田制约，难以建设。建议在严格执行永久基本农田占用补划的前提下，对市级线性通道与永久基本农田冲突问题采取刚性与弹性相结合的方法进行管控。首先，明确市级重点线性通道规划红线占用永久基本农田总量的下限值，作为刚性控制量，通道建设过程中永久基本农田占用不得超出此范围；其次，因边界条件的变化，允许通道红线在建设过程中进行调整，但调整不得多占永久基本农田，以此加强管控弹性。

4.3制定无害化穿越生态保护红线细则

《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》虽然提出了允许“无害化”穿(跨)越生态保护红线的思路，但并无相应细则，在实际项目建设过程中难以操作。在主动避让的前提下，结合生态保护红线的类型及保护要求，明晰具体保护要求，制定“无害化”细则。“无害化”应包含规划选线的无害化、施工过程无害化、设施运营无害化、突发事故(风险)可控几个方面，加强评估，确保线性设施从规划、建设到运营的全过程无害化。

参考文献

[1] Neil N Eldin Ahmed B Senouc.Scheduling and control of linear projects [J].Canadian Journal of Civil Engineering 1994 21(21):219-230.

[2] 唐源洁.交通运输线性工程施工进度计划编制及优化方法研究 [D].北京交通大学，2015.

[3] 赵虎，郑敏，戎一翎.村镇规划发展的阶段、趋势及反思 [J].现代城市研究，2011 ( 5):47-50.

[4] 赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考 [J].城市规划学刊，2013 (5):63-68.

[5] 蔡云楠.新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索 [J].规划师，2009 (1):22-25.

[6] 张永姣，方创琳.空间规划协调与多规合一研究：评述与展望 [J].城市规划学刊，2016 (2):78-87.

[7] 邓木林，潘安朱.“三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力 [J].城市规划学刊，2015 39(1):41-47 97.

[8] 中国城市交通发展论坛组委会.多规合一与交通规划发展——中国城市交通发展论坛2017年第4次研讨会 [J].城市交通，2017 16(1):98-105.

[9] 黄凯迪，许旺土.新国土空间规划体系下交通规划的适应性变革——以厦门为例 [J].城市规划，2019 43(7):21-33.

[10] 孔令斌.新空间规划背景下的城市交通规划 [J].城市交通，2019 17(4):8-10.

[11] 马小毅，江雪峰.大城市国土空间规划中交通规划编制方法探索——以广州市为例 [J].城市交通，2019 17(4):11-16.

[12] 韩雪松.国土空间规划背景下交通规划变革与实践 [J].西部人居环境学刊，2020 35(1):31-36.

[13] 刘雨平，张京祥.政府主导下的城市空间结构变迁解析——基于扬州的实证研究 [J].城市规划，2019 43(6):20-26.

[14] 程玉鸿，扈岩，覃成林.粤东地区区域空间结构优化模式研究 [J].规划师，2014 30(2):91-95.

[15] 马小毅，欧阳剑，江雪峰，等.大城市国土空间规划交通指标体系构建思考 [J].规划师，2020 36(1):52-58.

[16] 仇大海.线性工程违法问题分析及政策建议 [J].国土资源，2019 ( 9):37-39.

[17] 刘志宏，马智民，张毅，等.西北地区线性工程项目用地情况调研 [J].中国土地，2011 (6):49-51.

[18] 曹国华郑，李铭，申翔，王树盛.城市总体规划和综合交通规划互馈编制研究——以江苏为例[C] // 2010年中国大城市交通规划研讨会.苏州，2010:171-179.

[19] 欧名豪.土地利用总量规划控制中的城乡建设用地规模问题 [J].华中农业大学学报：社会科学版，2000 (4):41-54.

[20] 王军.规划人口34亿”倒逼规划转型 [J].瞭望，2015 ( 39):7-7.

[21] 单晓珉，秦晓彦.重点线性工程建设用地中存在的问题及对策——以山东省日照市为例 [J].工程建设与设计，2017 (2):3-4.

[22] 景德镇市生态环保局.生态红线划定在争议中前行 [EB/OL].http://hb.jdz.gov.cn/hbcs/20180411/c0b817cc-4c5c-46ff-8733-13c68f2f177c.html.

[23] 中国金融信息网.全国人大代表陆永泉：加快建立交通线性工程无害化穿越生态红线工作机制 [EB/OL].http://news.xinhua08.com/a/20200524/1938839.shtml?f=arelated.

[24] 胡飞，余亦奇，郑玥，等.生态保护红线划定方法研究 [J].规划师，2018 34(5):108-114.

[25] 郑好，高吉喜，谢高地，等.生态廊道 [J].生态与农村环境学报，2019 35(2):137-144.

[26] 邓金杰，陈柳新，杨成韫，徐志博.高度城市化地区生态廊道重要性评价探索——以深圳为例 [J].地理研究，2017 36(3):573-582.

[27] 石小武，陈辉方，张莉，等.镇江市公路网规划研究 [J].现代交通技术，2010 7(S2):194-198.

[28] 李荣国.浅谈公路体制改革后对我省各地市公路规划的认识 [J].中国高新技术企业，2009 ( 15):81-82.

[29] 陈宗军，李铭.江苏区域交通设施的国土空间控制规划探讨 [J].江苏城市规划，2020 (5):21-23.

[30] 焦思颖.实施全域整治赋能乡村振兴——《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》解读 [J].辽宁自然资源，2020 ( 1):12-13.

[31] 徐樑，桑劲，彭敏学，等.生态保护红线评估调整过程中的现实问题与优化建议 [J].城乡规划，2020 (1):48-57 78.

[32] 郝春曦，徐昊.环境敏感区建设项目无害化通过原则探讨 [J].环境影响评价，2019 41(5):40-42.

[33] 王学峰，李奇峰.公路项目“无害化穿(跨)越”的建设思路 [J].公路，2020 (3):224-228.

[34] 徐霞，殷承启.线性工程无害化穿越生态红线措施研究 [J].环境科学与管理，2020 45(5):94-97.