超级临时工：临时工魔咒

忻州市忻府区民政局长陈彦龙告诉民主与法制社记者，根据忻州市忻府区开展机关事业单位“吃空饷”“编外人员”专项整治的通知，整个忻府区民政系统共清退了50多人，李恩义和任宝贵属于借用人员，也在清退的对象当中。

中国人民大学劳动关系学院副院长刘尔铎教授表示，其实，编外人员直到今天，依然处于尴尬的地位，不但承受着体制内人员和社会人员的复杂目光，更是冲锋陷阵的“临时工”。

李恩义和任宝贵更是坦言，这些年来，“临时工”身份对他们来说更像一个魔咒一直困扰着他们。“由于‘临时工’的身份，除了待遇极低之外，我几乎没有升迁的可能，更不可能担任领导的岗位。”

“临时工”身份之困

在忻州市忻府区民政局工作20年，直到被当作“临时工”清退的那一天，李恩义依然没能为自己争取一个“合法”的身份，甚至连一纸用工合同他都没有见过。

1994年，李恩义在山西省行政管理学校毕业，同年12月被当时的忻州市计委分配到民政局下属单位民政福利公司工作，据他介绍，属于国家毕业生分配。

随后，他被借调到民政局社会科工作，并在民政局财务科领取工资。期间经历了二次岗位的变动，2000年被调到忻府区民政局低保办，2013年被调到安置办，直到2014年2月底被清退。

“自己干了20年还是临时工。”李恩义告诉民主与法制社记者，他刚毕业时执行的是劳动局核定的见习工资，每月约为180元，一年后转正定级后是200元。1997年，他通过成人考试，取得大专学历，工资增加到274元，2003年，工资增加到374元，从此，工资再无见涨。

期间，李恩义多次跟局里领导反映工资待遇低的问题，但是，由于他“临时工”的身份，一直没法解决。而此时，他人事关系所在的民政福利公司已经不复存在，李恩义只能把希望寄托在通过工作调动调到民政局。

“当时的领导曾许诺要给我解决问题，叮嘱我只要努力工作就有希望。”李恩义告诉民主与法制社记者。正是抱着这样的“希望”，他才一直以“临时工”的身份存在着，这20年来，单位甚至没有给他买过社保。

与李恩义一样，1996年毕业于云南昆明地质学校的任宝贵，1998年6月被分配到忻州市忻府区民政福利公司，随后也被借调到忻府区民政局，据任宝贵介绍，此时，民政福利公司已经名存实亡。

任宝贵称，多年来，他也曾多次向局领导提出提高待遇以及按国家《劳动法》办理缴纳“五险一金”，但是局里一直没有缴纳。令他不解的是，同时从民政福利公司借调的部分人员却给缴纳了养老保险。

但忻府区民政局长陈彦龙在接受民主与法制社记者采访时却表示，民政局除了李恩义和任宝贵是从民政福利公司借调过来的，没有其他员工。同时陈彦龙也表示，由于他是刚调任忻府区民政局局长不久，许多具体情况“不是很了解”。

但是，“临时工”的身份确实给李恩义和任宝贵带来巨大的困扰。

2000年，李恩义所在的社会科科长被提拔调走，他虽然成了实际上的社会科的负责人，但是由于是编外人员，并不能担任科长职务。2002年之后，他被调到民政局城乡低保办任副主任，后来实行竞聘上岗，由于规定领导岗位只能由正式工担任，李恩义失去了竞选的资格。

“李恩义和任宝贵的情况其实是计划经济向市场经济转型期催生出来的‘临时工’类型之一。”中国人民大学劳动人事学院副院长陈尔铎教授告诉民主与法制社记者，在市场经济情况下，即使是“临时工”也是需要有劳动合同以确定劳动关系的，产生李恩义这样的“临时工”，也反映了计划经济向市场经济转型过程用人制度的缺陷。

“临时工”语义的流变

“我们其实一开始并不是临时工。”李恩义告诉记者，他们最初是以国家干部的身份借调到民政局的，但是随着人事挂靠单位的倒闭，他们也就变成了民政局的“临时工”。

与李恩义所说的一样，其实，“临时工”的语义也随着时代的发展不断发生改变。早期的临时工是盘活僵化的编制制度催化剂，如今已成为负面新闻的代名词。

河南财经政法大学法学院教授邸瑛琪曾指出，一些单位需要用临时工来完成正式人员不愿做、不会做、不屑做、不想做的事情。而“一些单位用临时工，就是为了方便转嫁责任，也就是说他们从一开始就打算利用临时工来推脱责任”。

“我们就是属于典型的干得多、拿得少的人，平时干活基本都是我们这些没有编制的员工，但是我们是拿得最少的。”任宝贵告诉民主与法制社记者，是领导承诺解决问题，所以他才一直坚持下来，不知不觉一做就是16年，如今更是骑虎难下，但是想不到会被当作“临时工”清退出民政局。

中国人民大学劳动人事学院副教授刘尔铎告诉民主与法制社记者，传统意义的“临时工”主要是指20世纪50年代以来，在我国企事业单位存在的一种用人制度，是一种临时性的用工性质。

改革开放后，随着我国经济体制的改革不断深入，原有的以户籍制度和“单位所有制”为根基的城乡劳动力管理格局发生了巨大的变化。

“80、90年代形成的‘民工潮’‘下海潮’，对城市经济发展起到了巨大的推动作用，临时工大量出现，但是这个时候主要还是体制内和体制外的差别，其中，主要区别是看经济的属性。”刘尔铎告诉民主与法制社记者。

刘尔铎表示，当大量进城务工人员形成“候鸟型”迁徙的时候，相对于整个社会来说他们就是临时工，“因为这些‘候鸟型’的劳动力在经济扩张和迅速发展时期进入城市做工、经商或从事其他能够取得收入的职业，而在经济低速发展或经济调整时期，又重新回到农村从事收割、播种等农业劳动，而政府又不必过多地为这些人的社会保障承担更多的责任。”

“进城劳动力由于城市户口和住房及其他福利条件的限制，除极少数经商致富或能长期从事具有一定技能职业的人以外，大多只能在城市的企事业单位从事临时性的以体力劳动为主的工作，形成了我国城市独具特色的临时工制度。”刘尔铎说。

但是随着市场经济的发展，以及《劳动法》的颁布，“临时工”一词逐渐成为政府机关事业单位或者一些国企编外人员的特指。

民主与法制社记者梳理相关资料也发现，官方正式文件对于“临时工”的称谓自从1995年《劳动法》颁布之后就已经不复存在了。

其中，最早对临时工的使用管理做出规范的文件是1962年国务院颁布的《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》。

1989年国务院又颁布了《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，对临时工的使用做出明确的法律定义，该规定第二条规定，全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。

1995年劳动法颁行之后，法律上已经没有正式工、临时工之区分，只有合同期限长短之分。

1996年劳动部办公厅在给辽宁省劳动厅《关于临时工的用工形式是否存在等问题的请示》复函中，明确地表示，劳动法实施后，在用人单位各类职工享有的权利是一样的，“过去意义上相对于正式工而言的临时工已经不复存在”。

“所以从法律层面上来说，一些单位使用临时工是属于违法用工的。”刘尔铎同时表示，目前一些政府部门或者执法单位一出事就往临时工身上推的现象，其实就是一种推脱，“因为法律规定，非正式在编人员所起的作用是辅助性作用，就应该追究正式工的责任。”

编制乱象致“临时工”膨胀？

山西省忻州市忻府区民政局局长陈彦龙向民主与法制社记者透露，基层机关事业单位长期以来都存在用人制度不规范的现象，“就忻府区民政局来说，以前可能只要领导打一声招呼就能进来，我上任之后就不行，这两年也没有进过一个人。”

陈彦龙甚至称，用人制度不规范是导致李恩义和任宝贵变身“临时工”的主要原因，要解决问题还是要通过法律途径来解决，“他们借调到民政局时没有办理任何交接手续，按理说，借调过来的人员，他们的工资、福利待遇等都是由原单位解决的。”

陈彦龙表示，这也是目前解决李恩义等人“临时工”身份的难题。

记者调查发现，一些基层单位由于一把手权力过大，确实存在用人唯亲等现象，而“临时工”现象的形成根源还在造成用工双轨制的编制制度，编制又称为腐败和寻租的空间。

而编制成了稀缺资源的同时，政府“临时工”的身影又横行在一些暴力执法事件等负面社会新闻中。

刘尔铎更是指出，双轨用工制度直接造成了一些“正式工看，临时工干”的局面。

2013年9月份，河南郑州汝河小区6名在编环卫工聘用临时工为自己代岗，这一事件引起社会高度关注。这些在编环卫工以每月几百元的工资雇用临时工代岗，自己不用上班、躺在编制里每月坐收3000元。

一项来自北京市人大法制委员会的专项调研显示，北京的各类临时执法人员高达20万人以上，是正式工的3倍，而缺乏执法权限的临时工参与一线执法的比例也远高出正式工，这种现象在全国各地均十分普遍。

国家行政管理学院公共管理教研部副教授易丽丽告诉民主与法制社记者，用工制度乱象也反映了编制管理乱象，而“挪编”“挤编”“空编”“混编”“错编”等又是用人制度乱象的体现。

“以事业编管理为例，据国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人于2014年5月15日在回答媒体采访时提供的数据显示，目前我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。涉及教育、科研、医疗卫生、体育等12个大类，近百个小类。如此庞杂、种类繁多的事业单位，是编制管理碎片化的客观现实。”易丽丽告诉民主与法制社记者，编制管理的碎片化提高了事业编制统一管理的难度。

由于编制管理的碎片化，事业单位编制几乎成了一笔“糊涂账”，“事业单位编制数、实有人员数、财政供养数不相对应。事业编制管理碎片化的直接后果是编制总量失控，结构失衡、编制管理与预算脱节。”易丽丽说。

“自上的压力，平级的讨价还价，基层的诉求，编制管理部门在妥协中应付。具体说来，一是部门干预多，如环保、水利、国土等领域，部门自上而下出台的相关标准化建设。二是由于职责任务难以量化，财力状况由财政部门掌握，在缺少相关标准依据的情况下，编制部门与部门讨价还价、反复沟通协调成为工作常态，受困于编制‘增增减减’的微观事务性工作，使得编制管理部门的工作人员成了‘账本先生’。”

易丽丽告诉民主与法制社记者，事业编制管理还具有人治色彩，“在一些地方，设立机构、核定编制往往不经过机构编制部门的事先调研，而是党委政府主要领导决定后，由组织人事部门先行安排人员，财政部门核拨经费，最后才到编制部门办理落编手续，更为严重的甚至没有办理进编手续，出现了程序上的本末倒置现象。”

“由于编制制度管理不规范，导致许多部门更喜欢使用编外人员。这也是‘临时工’膨胀的原因。”